Puheet Yleistä

AsuntoForum, Helsinki

Rakennusvalvonnan rooli 2010-luvulla

Arvoisat kutsuvieraat, hyvät naiset ja herrat,

Arkkitehti Gustaf Nyströmin suunnitteleman, uusrenessanssia edustavan Säätytalon rakennustaiteellisesti ja historiallisesti arvokkaissa puitteissa on hyvä pohtia rakennusvalvonnan roolia. Säätytalo rakennettiin aikana, jolloin Helsinki kasvoi voimakkaasti, alkuun ilman rakennusvalvontaa. Vuosisadan vaihteen vilkkaassa rakennustoiminnassa ilmennyt keinottelu sekä puutteet ja laiminlyönnit rakentamisessa johtivat lopulta rakennusvalvontatoimen syntyyn.

Ensimmäinen päätoiminen rakennustarkastaja aloitti työnsä Helsingissä 1.5.1908. Sadassa vuodessa rakennusvalvonta on lunastanut paikkansa rakennusalan asiantuntijaorganisaationa, jonka osaamiselle olisi nykyistä valvontatoimintaa laajempaakin käyttöä.

Maankäyttö- ja rakennuslaki asettaa rakentamiselle runsaasti vaatimuksia. Rakennuksen tulee soveltua rakennettuun ympäristöön ja maisemaan. Sen tulee täyttää kauneuden ja sopusuhtaisuuden vaatimukset. Rakennuksen tulee niin ikään täyttää lukuisat perusvaatimukset rakenteiden lujuuden, paloturvallisuuden, hygienian, terveyden ja ympäristön, käyttöturvallisuuden, meluntorjunnan sekä energiatalouden ja lämmöneristyksen osalta. Lakia yksityiskohtaisempia määräyksiä on maankäyttö- ja rakennusasetuksessa, Suomen rakentamismääräyskokoelmassa ja kuntien laatimissa asemakaavoissa.

Maankäyttö- ja rakennuslaki lähtee siitä, että käytettävissämme on yksi taho, joka valvoo säännösten ja kaavoituksen toteutumista. Se on rakennusvalvonta. Rakennusvalvonnan tehtävänä on valvoa rakennustoimintaa yleisen edun kannalta. Se huolehtii, että rakentamisessa noudatetaan, mitä maankäyttö- ja rakennuslaissa tai sen nojalla säädetään tai määrätään.

Rakennusvalvonta on paljon vartijana. Se on myös hyvällä asialla, kun se ajaa yhteistä etuamme. Kun rakentamisprosessissa kukin taho tavoittelee ensisijaisesti omaa etuaan, rakennusvalvonnan tehtävänä on sovittaa pyrkimykset yleiseen etuun. Valvonnan tarkoituksena on myös estää huonoa rakentamista, toimia rakentamisen turvana ja perään katsojana.

(Maailma muuttuu ja asettaa lisää haasteita ja vaatimuksia rakentamiselle)

Maailma kuitenkin muuttuu ja asettaa lisää vaatimuksia rakentamiselle ja sitä kautta myös rakennusvalvonnalle. Globaali talous, väestön ikääntyminen ja ympäristökysymykset ovat muuttamassa rakennus- ja kiinteistöalan toimintaympäristöä pysyvästi.

Konkreettisimman ja myös merkittävimmän muutoksen aiheuttaja on varmasti ilmastotalkoot. Energiankulutuksemme on kasvanut elintason myötä aivan kuten kaikkialla muuallakin. Haluamme väljemmät asunnot ja viihtyisämmät olosuhteet.

Rakennuskannan merkitys ilmastotalkoissa on tunnetusti erittäin merkittävä. Tosiasiassa rakennuskanta muodostaa selvästi suurimman päästövähennyspotentiaalin, minkä ohella tarvittavat toimenpiteet ovat muita sektoreita kustannustehokkaampia. Sen paremmin kansallisia kuin kansainvälisiäkään ilmastositoumuksia ei ole mitään mahdollisuutta toteuttaa ilman, että rakennuskannassa tapahtuu merkittävää kehitystä.

Nopeimmin ja tehokkaimmin energiatehokkuutta rakentamisessa parannetaan normivetoisesti. On täysin selvää, ettei tilanne varsinkaan uudistuotannossa parane riittävästi eikä ainakaan riittävän rivakasti vain markkinatalouden mekanismeihin luottamalla. Rakennusvalvonnalle tämä tuo väistämättä uusia haasteita, valvoohan se kiristyvien vaatimusten toteutumista. Jo parin viikon kuluttua rakennusvalvonnat pääsevätkin soveltamaan 30 % aikaisempaa tiukempia rakennusten energiatehokkuusvaatimuksia. Säädösten tiukentaminen ei kuitenkaan lopu tähän. Kuten hyvin tiedätte, ovat seuraavat, vuonna 2012 voimaan tulevat 20 %:n tiukennukset jo valmisteilla ympäristöministeriössä. Tällöinhän siirrytään myös ns. kokonaisenergiatarkasteluun ja otetaan myös rakennuksen lämmitystapa huomioon.

Määräykset tulevat muuttumaan myös Euroopan unionissa valmistumassa olevan uuden rakennusten energiatehokkuusdirektiiviin takia. Niinpä piakkoin käynnistyy myös korjausrakentamisessa sovellettavien, energiatehokkuutta koskevien pakottavien säädösten valmistelu.

Jatkuvasti muuttuvat säädökset ovat haaste koko alalle – erityisesti rakennusvalvonnalle. Rakennustarkastajilla on täysi työ pitää tietotaitojaan kohtuullisella tasolla. Yhtä lailla rakentamisen kaikilta osapuolilta edellytetään näihin kysymyksiin kouluttautumista ja ennen kaikkea uusia ratkaisuja ja innovaatioita.

Yhtenä käytännön esimerkkinä haluan tässä nostaa esiin Sitran energiaohjelman. Sen aloitteesta Tampereella on käynnistymässä mielenkiintoinen, monivuotinen hanke, jossa myös rakennusvalvonta kehittää keinoja rakennusten energiatehokkuuden parantamiseksi.

(Epäyhtenäiset käytännöt ja tulkinnat ovat ongelma)

On selvää, että monimutkainen rakentaminen tarvitsee lukuisia säädöksiä, määräyksiä ja soveltamisohjeita. Rakentamissäännöstö koskee sellaisenaan koko maata. Sen lisäksi rakentamista ohjataan kunnan rakennusjärjestyksellä ja kaavalla ja näiden määräyksillä sekä monin paikoin vielä kuntien luovuttamien tonttien tontinluovutusehdoilla. Kaikki nämä varmistavat paikallisten olosuhteiden huomioon ottamisen – mutta monimutkaistavat rakentamisen ohjausta entisestään.

Runsas sääntely on johtanut siihen, että rakennusvalvonnat toimivat eri kunnissa eri tavoin. Säädösten tulkintojen epäyhtenäisyydestä on tullut ongelma. Pahimmillaan tulkinnat voivat poiketa yhden rakennusvalvonnan sisälläkin, sillä jokainen virkamies tulkitsee määräysviidakkoa omalla virkavastuullaan. Suunnittelijoita, rakentajia ja rakennusluvan hakijoita toisistaan eroavat tulkinnat aivan oikeutetusti harmittavat koetellen välillä jopa kansalaistemme oikeustajua.

Epäyhtenäiset käytännöt ja tulkinnat nousivat esiin myös käynnistämissäni Rakentamisen normitalkoissa. Säännösten soveltamisen ja ratkaisujen ennakoimattomuus saattavat pahimmillaan jarruttaa paitsi rakennushankkeita myös koko rakennusalan kehitystyötä. Tilanne on kaukana optimaalisesta ja asian korjaamiseksi on syytä ponnistella entistä voimakkaammin.

Yhtenäisten käytäntöjen ja tapauskohtaisen jouston yhteensovittamisessa rakennusvalvonnat työskentelevät melkoisessa ristipaineessa. Vaikuttaa kuitenkin siltä, että myös rakennusvalvonnat ovat lopulta havahtuneet tulkintojen yhtenäistämisen välttämättömyyteen. Hyvää työtä tehdäänkin jo useamman seutukunnan alueella. Kannustan tähän entisestään. Kun vaikeita pähkinöitä pureskellaan yhdessä, kaikkien tietämys jalostuu. Samalla päästään yhtenäisiin linjoihin ja asiakirjavaatimuksiin, prosessit tulevat sujuvammiksi ja mikä oleellisinta, tulkintojen ja päätösten ennakoitavuus paranee.

Epäyhtenäinen tulkintatapa pakottaa myös meidät ympäristöministeriössä katsomaan peiliin. Itse säädöksissä on varmasti tarpeetonta tulkinnanvaraisuutta ja epäselvyyttä. Ministeriössä onkin vastikään päätetty, että myös rakentamismääräykset vaativat jatkossa perustelut. Ne yhtenäistävät osaltaan säädösten soveltamista, mutta toivon mukaan jättävät tapauskohtaiselle harkinnalle ja joustolle riittävästi tilaa. Olennaista tässä kaikessa on, että kansalaisten yhdenvertainen kohtelu ei vaarannu epäyhtenäisten tulkintojen vuoksi.

(Minimistä on muodostunut maksimi)

Valitettavasti on kuitenkin olemassa yksi asia, jossa määräysviidakkoa tulkitaan lähes poikkeuksetta yhtenäisellä tavalla. Rakentamiselle asetetut yksityiskohtaiset vaatimuksethan osoittavat vähimmäistason, johon yksittäisissä ratkaisuissa tulisi yltää. Liian usein tästä minimistä on käytännössä muodostunut myös maksimi.

Kunnianhimon astetta tulee nostaa. Te kaikki rakennusalaa aitiopaikalta seuraavat voitte varmasti allekirjoittaa kanssani sen, että meidän pitää pyrkiä normien vähimmäistasoa parempaan! Kustannusten minimoinnilla rakentamisessa hukataan harmillisen usein loistava tilaisuus uusiin innovaatioihin. Suomella on kaikki mahdollisuudet kehittyä rakennusteknologian ja energiatehokkuuden suuntaa näyttäväksi edelläkävijäksi ja tuotteiden viejäksi. Siihen ei kuitenkaan päästä määräysten mukaista rimaa hipoen, vaan tähtäämällä ennakkoluulottomasti nykyistä määräystasoa oleellisesti parempiin ratkaisuihin. Tämä vaatii koko alalta asennemuutosta.

Vaikka rakennusvalvonta ei voi vaatia määräystasoa parempaa rakentamista, se voi eri tavoin kannustaa rakennushankkeeseen ryhtyvän pyrkimystä parhaaseen mahdolliseen rakennussuunniteluun ja rakennustyön suoritukseen.

Parempi laatu syntyy vain tekemällä! Kuluttajat, suunnittelijat, rakentajat ja alan teollisuus, jokainen osapuoli voi tehdä parhaansa. Vaatikaa toisiltanne, mutta myös itseltänne enemmän.

(Uutta roolia rakennusvalvonnalle)

Laki lähtee siitä, että rakentamisessa hyvän laadun tae on osaavat ja vastuunsa tuntevat rakennusprosessin osapuolet. Jos ja kun kaikki osapuolet tekevät parhaansa, myös rakennusvalvonnan rooli muuttuu. Jo nyt maankäyttö- ja rakennuslaki on ottanut huomioon sen, että rakentamisen ohjaus voidaan suhteuttaa valvonnan tarpeeseen. Suhteutetulla valvonnalla tarkoitetaan sitä, että viranomaistoimet voidaan sovittaa kulloistakin valvontatarvetta vastaaviksi.

Rakennushankkeeseen ryhtyvälle on säädetty huolehtimisvelvollisuus. Hänen tulee huolehtia siitä, että rakennus suunnitellaan ja rakennetaan rakentamista koskevien säännösten ja määräysten sekä myönnetyn luvan mukaisesti. Hänellä tulee olla hankkeen vaativuus huomioon ottaen riittävät edellytykset sen toteuttamiseen sekä käytettävissään pätevä henkilöstö. Olennaista on riittävän teoreettisen koulutuksen ja käytännön kokemuksen yhdistelmä rakennushankkeen vaativuuteen suhteutettuna.

Rakennushankkeen läpiviennissä suunnittelijoiden pätevyys ja työnjohdon vastuullisuus on kaiken a ja o. Viranomaisohjaus on jo suuntautunut enenevässä määrin rakennuskohteen valvonnasta rakentamisen prosessin ja siinä toimivien valvontaan. Tämän pitäisi kannustaa rakennusalaa nostamaan omaa osaamisen tasoaan ja rakentamisen laatutavoitteitaan. Tässä on alalla näytön paikka, sillä korkeampi osaamistaso mahdollistaa myös normien määrätietoisemman keventämisen. Tämä on olennaista myös siltä kannalta, että uudet innovatiiviset ratkaisut edellyttävät usein joustoa ja innovatiivisuutta myös rakentamisen ohjaukselta.

(Laajempia yksiköitä)

Jotta myös viranomainen kykenisi hoitamaan velvoitteensa, on huolehdittava viranomaisen voimavaroista ja niiden tehokkaasta hyödyntämisestä. Vastuu tästä lankeaa kunnille ja ympäristöhallinnolle. On täysin selvää, ettei yhden tai kahden henkilötyövuoden käsittävät rakennusvalvontayksiköt millään kykene työskentelemään tehokkaasti ja omaksumaan uusia säädöksiä tai menettelyjä puhumattakaan palveluaspektista, jonka tulisi olla olennainen osa rakennusvalvonnan toimintaa. Kannustankin vahvasti kaikkia niitä kuntia, jotka edelleen yrittävät selvitä pienillä rakennusvalvontayksiköillään, kehittämään yhteistyötä muiden kuntien kanssa riittävän suuren kapasiteetin omaavien yksiköiden muodostamiseksi.

Tämä kehitys on välttämätön kun huomioidaan myös se tosiseikka, että rakennustarkastajien toimenkuva on viime vuosina entisestään laajentunut. Rakentamisen sijoittumisen harkinnan, asemakaavojen ajanmukaisuuden selvittämisen, rakennushankkeiden vaativuusluokituksen, rasitesäännöstön ja yhä vaativamman teknisen tarkastuksen johdosta tehtävät ovat entistä vaativampia. Uudet energiamääräykset, eurokoodit ja harmonisoidut tuotestandardit CE -merkintöineen sekä säädösten soveltaminen yhä lisääntyvässä korjausrakentamisessa nostavat vielä tehtävien vaikeusastetta.

Rakennustarkastajien tietotaidon ylläpitämisestä pitää huolehtia. Asetuksen mukaan rakennustarkastajalla tulee olla tehtävään soveltuva rakennusalan korkeakoulututkinto ja kokemusta niin rakennussuunnitteluun kuin rakennustyöhön liittyvistä tehtävistä. On lähes luvatonta, että vaikka vaatimuksia koulutuksen osalta tiukennettiin maankäyttö- ja rakennuslailla, useat kunnat edelleen käyttävät siirtymäsäädöstä keinona hankkia edullisimmalla tavalla henkilökuntaa rakennusvalvontatehtäviin.

Jotta rakennusvalvonta kykenee vastaamaan tämän päivän haasteisiin, tarvitaan aivan ehdottomasti nykyistä suurempia yksiköitä mutta myös alueellista ja seudullista yhteistyötä. Yksi onnistunut esimerkki useamman kunnan yhteisestä viranomaistoiminnasta on Askolan, Myrskylän, Pornaisten ja Pukkilan yhteinen rakennusvalvonta- ja ympäristönsuojeluyksikkö.

(Tarvitaan myös uusia työkaluja. )

Rakentamisen suunnittelu pohjautuu tänä päivänä suureksi osaksi sähköisiin työkaluihin, joiden avulla on mahdollista suunnittelun ohessa tutkia ratkaisujen vaikutuksia esimerkiksi energiatalouteen, liikenteen sujuvuuteen tai työmaan logistiikkaan. Tietomallinnuksella voidaan varmistaa suunnittelun virheettömyys ja minimoida rakentamisen aikaiset virheet. Jos kohde rakennetaan virtuaalisesti, rakentamista ja työmaan järjestelyä on helppo tutkia halvalla ja riskittömällä tavalla ennen varsinaista toteutusta.

On aika ottaa rakentamisen tietomallinnus myös viranomaisen käyttöön. Paljon odotuksia onkin ladattu valtioneuvoston asettamalle SADe -ohjelmalle (Sähköisen Asioinnin ja Demokratian edistämisen hanke). Siinä jatketaan sähköisen asioinnin kehittämistä koko rakennetun ympäristön tietokannan ja palvelujen ajanmukaistamiseksi.

Sähköiseen asiointiin siirtyminen helpottaa rakennusvalvontaan tulevien lupahakemusten käsittelyä. Sähköistä asiointia voidaan käyttää myös helpottamaan rakennusvalvontayksiköiden välistä tiedon ja parhaiden käytäntöjen jakoa. Se taas helpottaa aikaisemmin peräänkuuluttamaani laajempiin yksiköihin siirtymistä ja seudullista yhteistyötä.

Jatkossa sähköisestä tietokannasta on esimerkiksi korjausrakentamisen yhteydessä helppo selvittää, mitä kaikkia muutoksia kyseisessä rakennuskohteessa on jo aikaisemmin toteutettu. Tietokannasta saadaan suunnittelun lähtötiedot verkon kautta ilman aikaa vievää jalkatyötä. Sähköinen asiointi mahdollistaa myös sen, että pääsuunnittelija voi tarvittaessa työskennellä fyysisesti rakennushankkeesta kauempanakin. Viranomaisia sähköinen asiointi helpottaa niin ikään. Jatkossa sähköisistä suunnitelmista poimitaan ohjelmallisesti tiedot rakennus- ja huoneistorekisteriin. Ja esimerkiksi pelastusviranomaiset voivat saada hätätilanteessa helposti ja nopeasti tietoa rakennuksesta jo matkalla kohteeseen.

(Kohti ennakoivaa laadunohjausta)

Rinnastan rakennusvalvonnan tilintarkastukseen. Sen lisäksi, että tilintarkastus on keskeinen väline tilinpäätösraportoinnin oikeellisuuden varmistamisessa, se on myös merkittävä osa yhtiöiden hallinnointi- ja ohjausjärjestelmää. Vaikka tilintarkastus on lähes kokonaan jälkikäteistarkastusta, siihen sisältyy tilikauden aikana entistä enemmän prosessien testaamista ja tarkistamista. Aivan kuten rakennusvalvonnassa valvonnan kohteena ovat prosessit ja toimijat, tilintarkastuksessakin tarkistus perustuu prosessin toimivuuden tarkistukseen yksittäisten kuittien sijaan. Tilintarkastaja on tänään myös luotettava ja riippumaton kumppani, jonka kanssa yrityksen taloutta suunnitellaan yksissä tuumin pitkin vuotta. Näin asian pitäisi – tai tarkemmin pitää olla jatkossa myös rakennusvalvonnassa. Valvontaorganisaatiosta on väistämättä siirryttävä kohti palveluorganisaatiota.

Oulun rakennusvalvonta on erityisen kunnostautunut ennakko-ohjauksellaan kertarakentajien ohjaamisessa. Kertarakentajat, yksittäiset perheet, ovat rakennusvalvonnalle merkittävä asiakasryhmä; rakentavathan he lähes puolet maahamme vuosittain rakennettavista asuinrakennuksista.

Parhaimmillaan toimiva rakennusvalvonnan tulisi olla rakentajalle asiantunteva ja luotettava yhteistyökumppani, joka tukee, neuvoo ja luotsaa karikoiden ohi hankkeeseen ryhtynyttä, jolla on vastuu rakennushankkeen onnistumisesta loppuun saakka. Rakennusvalvonnan oleellista tehtävää huolehtia kunnassa tarvittavasta rakentamisen yleisestä ohjauksesta ja neuvonnasta julkisena palveluna pitäisikin vahvistaa.

Peräänkuulutan siis rakennusvalvontaan palvelevaa asennetta ja rakentajien ennakoivaa laadunohjausta. Rakentajien ennakko-ohjaus ei lisää rakennusvalvonnan työmäärää. Hyvin ja kustannustehokkaasti hoidettuna se on rakennusvalvonnan asiantuntemuksen laaja-alaista ja oikea-aikaista hyödyntämistä, joka säästää rakennusvalvontaviranomaisia monilta hankaluuksilta ja lisätyöltä rakentamisen myöhemmässä vaiheessa.

(yksityisiä lisäarvopalveluja rakennusvalvonnan rinnalle)

Voimassa olevan rakentamismääräyskokoelman mukaan ”Rakennushankkeessa on noudatettava erityismenettelyä, jos rakennuksen suunnittelussa, rakentamisessa tai käytössä tapahtuvasta virheestä voi seurata suuronnettomuuden vaara”. Erityismenettelyssä rakennusvalvonta pyytää hankkeeseen ryhtynyttä rakennuttajaa tilaamaan kolmannelta osapuolelta esimerkiksi rakenteiden lujuuden tarkastuksen. Rakennuttaja vastaa tarkastuksen kustannuksista.

Rakennusvalvonnat voisivat mielestäni käyttää tätä mahdollisuutta laajemminkin. Teknistä tarkastustoimintaa voitaisiin hankkia rakennuttajan laskuun yksityiseltä taholta ja rakennusvalvonnan tehtäväksi jäisi yleisen edun valvonta tarkastustoimen yhteydessä. Tämä ratkaisisi osaltaan rakennusvalvonnan resurssiongelmaa korvaamatta kuitenkaan ennakoivaa laadunohjausta. Parhaaseen lopputulokseen päästäisiin, jos rakennusvalvonta voisi valita riippumattoman tarkastavan tahon.

Kysymys kuuluukin, olisiko yksityisessä tarkastustoimessa liiketoimintamahdollisuuksia? Yksityinen, rakennuttajan maksama tarkastustoiminta ei luonnollisestikaan voi koskaan täysin korvata rakennusvalvonnan merkittävää roolia. Pohdinnanarvoista olisi silti, voisiko julkisen rakennusvalvonnan rinnalle kehittää yksityiseltä pohjalta rakennusvalvonnan työtä tukevia lisäarvopalveluja. Avainsana on kysynnän luominen. Mitään periaatteellista tai lainsäädännöllistä estettä tälle ei liene. Tarvetta näille palveluille sen sijaan luulisi riittävän.

(Summa summarum)

Tämänkertaisen AsuntoForumini otsikko on Rakennusvalvonnan rooli 2010-luvulla.

Jos ajan trendin mukaisesti pitäisi koota sanoma kolmeen kohtaan, olisivat ne:
1. Palvelevaan ja ennakoivaan ohjaukseen suuntautuminen
2. Sähköiseen asiointiin siirtyminen
3. Maksimiin pyrkiminen minimiin tyytymisen sijaan

Näiden toteutuminen on kiinni monesta tekijästä, jotka taas ovat syy-seuraus suhteessa toisiinsa. Ennakoivaan laadunohjaukseen siirtyminen on mahdollista vain jos tulkintojen yhtenäistämistyössä onnistutaan. Tulkintojen yhtenäistäminen ei taas onnistu ilman laajempia yksiköitä, parempaa osaamista tai yhteistyötä ja kommunikaatiota yksiköiden välillä. Myös sähköisen asioinnin käyttöönotto on paljolti riippuvainen edellä mainituista tekijöistä.

Jokaiselle tässä salissa on varmasti selvää, että rakennusvalvonta ei yksin tätä muutosta voi toteuttaa. Se tulee vaatimaan koko alalta valmiutta toimintatapojen ja –mallien tarkistamiseen. Erityisesti sitä tulee vaatimaan maksimiin pyrkiminen nykyisen minimiin tyytymisen sijaan. Kunnianhimon tason nostaminen on kuitenkin välttämätöntä jos ala aidosti haluaa menestyä myös kansainvälisesti.