Puheet Yleistä

Ympäristöhallinnon neuvottelupäivät, Tampere

Ilmastonmuutoksen haasteet alueidenkäytön ja asumisen sektorilla

Alueidenkäytöllä ja rakentamisella on merkittävä rooli ilmastonmuutoksen kampittamisessa. Rakennusten lämmitys aiheuttaa Suomen kasvihuonekaasupäästöistä noin 30 %. Liikenne, joka on vahvasti kytköksissä yhdyskuntarakenteeseen, puolestaan vastaa noin viidenneksestä päästöistä. Tehokkaita toimia tarvitaan näillä molemmilla alueilla.

Rakennusten energiatehokkuuden parantamisen välttämättömyys on hyvin tiedostettu, eikä aiheeseen liity ainakaan merkittäviä erimielisyyksiä. Alan teollisuuskin on ottanut jopa yllättävän hyvin vastaan linjauksemme energiatehokkuusmääräysten kiristämisestä.

Sen sijaan suhtautuminen yhdyskuntarakenteiden eheyttämisen tarpeeseen on monellakin tapaa häilyvä. Osin koko ilmiötä ei mielletä tai tunnusteta. Osin koko kysymys halutaan kiistää tai kiertää uskottelematta, että viimeistään moottoriajoneuvoteknologian kehittyminen poistaa koko ongelman päiväjärjestyksestä. Ja silloinkin kun kysymys yleisellä tasolla tunnustetaan, sille ei konkreettisessa alueiden kehittämistä koskevassa päätöksenteossa haluta mitä erilaisempien kunta- ja elinkeinopoliittisten intressien puristuksessa antaa sille kuuluvaa roolia. Varsinkin tässä suhteessa edustamallamme ympäristöhallinnolla on vielä paljon tehtävää.

* * * * * * * * * *

Suomessa kaupunkiseutujen yhdyskuntarakenne on erittäin hajanainen verrattuna esimerkiksi muihin Pohjoismaihin, puhumattakaan esim. monista Keski-Euroopan maista. Ruotsin ja Norjan taajamien asukastiheys on noin 2,5 -kertainen verrattuna meidän taajamiimme. Kaiken lisäksi yhdyskuntarakenne jatkaa meillä hajautumistaan. Niin ei tapahdu pelkästään kasvavilla kaupunkiseuduilla, vaan myös monilla sellaisilla kaupunkiseuduilla, joilla väki vähenee.

Toukokuun lopulla julkistettiin yhdyskuntarakenteen seurantatietojen viimeinen valtakunnallinen analyysi. Tulokset ovat paljon puhuvia. Ennen kuin menen niihin, haluan todeta, että kuumilla kierroksilla käyvän poliittisen keskustelun vuoksi on erittäin tärkeää, että ympäristöhallinnolla on relevanttia ja kiistatonta faktatietoa tuottava seurantajärjestelmä. Sen arvo punnitaan nyt, kun joudutaan taistelemaan osin tarkoitushakuisia mielikuvia vastaan.

Kuvaan analyysin tuloksia esimerkin kautta. Helsingin seudulla taajamien reuna-alueille muodostuu kovaa vauhtia hallitsematonta asutusta, niin sanottuja reunakyliä. Niissä asutus hajautuu laajoille alueille taajamien ulkopuolelle, pääosin ilman suunnittelua. Näiden alueiden pinta-ala on kaksi kertaa Helsingin pinta-alaa suurempi, mutta asukkaita niiden alueella on vain 28 000.

Seurantajaksolla reunakylien asukastiheys on laskenut merkittävästi. Tämä merkitsee sitä, että rakennetut alueet laajenevat laajenemistaan asutustiheyden laskiessa samalla koko ajan. Paitsi että kyse on ilmastopoliittisesti erittäin huolestuttavasta kehityksestä, se ei pitkällä aikavälillä myöskään ole sen paremmin ko. kuntien kuin niiden asukkaidenkaan edun mukaista. Kehitys ei yksinkertaisesti saa jatkua tällaisena – sen pitäisi olla täysin päinvastainen.

Hajautunut yhdyskuntarakenne lisää henkilöautoliikennettä ja heikentää joukkoliikenteen toimintamahdollisuuksia, mikä johtaa kasvihuonekaasupäästöjen määrän kasvuun. Mitä suuremmat keskimääräiset etäisyydet ovat, sitä enemmän syntyy liikkumisen tarvetta. Yhdyskuntarakenteen hajautuessa tämä lisääntyvä liikenne puolestaan on yhä hankalampi hoitaa joukkoliikenteen avulla. Lisäys on siis lähes yksinomaan henkilöautoliikennettä. Seurauksena on ruuhkia ja päästöjä – ja kansantaloudellisia aikatappioita. Hajautuminen myös syö sitä hyötyä, mikä muuten olisi saavutettavissa rakennusten energiatehokkuuden paranemisen ja vähäpäästöisempien ajoneuvojen yleistymisen kautta. Lisähaittoina hajaantumisesta voidaan mainita myös kunnallisteknisten verkostojen rakentamisen ja ylläpidon kustannusten nousu sekä palvelujen järjestämiseen liittyvät hankaluudet.

Yhdyskuntarakenteen hajautuminen ei koske vain asumista, vaan myös työpaikkoja ja palveluja. Yhdyskunnissamme on vallalla kehityssuunta, joka kasvattaa monin tavoin asumisen, työpaikkojen ja palvelujen keskinäisiä etäisyyksiä. Kaupunkiseutujen rakenne ikään kuin ”laimenee”.

* * * * * * * * * *

Yhdyskuntarakenteen hajautumiseen on monia syitä. Siihen on johtanut kuntien välinen verokilpailu, jota pirstaleinen kuntarakenne on entisestään ruokkinut. Ylikunnallisen kaavoituksen ohjaus on ollut riittämätöntä. Hajautumista ovat edistäneet myös kuntien perinteisen maapolitiikan passivoituminen ja lyhytjänteinen päätöksenteko. Päättäjillä ei ole liioin ollut riittävää ymmärrystä ja tietoa niistä kustannuksista, joita yhdyskuntarakenteen hajautuminen aiheuttaa kuntataloudelle kansanta-loudesta puhumattakaan. Yksittäisten perheiden osalta hajautumista edistäviin asuinpaikan valinta-päätöksiin ovat vaikuttaneet asuntojen hintojen ohella eräät verotukselliset subventiot sekä kansanluonteeseen ja kulttuuriin liittyvät tekijät.

Hajautumisen pitkän aikavälin kokonaiskustannuksiin kunnille ja niiden asukkaille kohdistetaan yksinkertaisesti aivan liian vähän kiinnostusta. Niin asukkaiden kuin kuntienkin päätöksenteon aikajänne on yksinkertaisesti aivan liian lyhyt.

Liikennejärjestelmän ja maankäytön suunnittelun yhteen sovittaminen on periaatteena jo kauan sitten hyväksytty, mutta käytännössä se on toteutunut huonosti. On laajalti hyväksytty tavoite, että maankäytön pitäisi olla tiivistä ja tukeutua joukkoliikenteeseen. Tavoite on kuitenkin jäänyt julkilausumien tasolle. Joukkoliikenne on voimissaan vain pääkaupunkiseudun ydinkunnissa. Seudun kehyskunnissa ja muiden suurempienkin kaupunkiseutujen alueella joukkoliikenteen käyttö on työikäisten keskuudessa vähäistä, ja autoistumisen eteneminen sekä joukkoliikennepalvelujen heikentyminen uhkaa pakottaa nämäkin harvat henkilöauton kyytiin.

Joukkoliikenne edellyttää jo määritelmänomaisesti joukkoja. On huomattavasti järkevämpää tiivis-tää rakenteita ja luoda tätä kautta jo lähtökohtaisesti parempia edellytyksiä joukkoliikenteelle, kun antaa rakenteiden hajautua ja voivotella tämän jälkeen joukkoliikenteen suosion laskua.

Kaikkeen tähän liittyy myös vaara kaupunkikeskustojen näivettymisestä, kun automarketit vetävät asiakasvirrat pois keskustoista. Osaltaan se johtaa myös kovin valitettavalla tavalla lähikauppojen vähentymiseen, mikä sekin lisää monilla seuduilla autoliikennettä entisestään.

* * * * * * * * * *

Kaupan suuryksiköt ja niiden sijoittuminen on ollut viime aikoina vahvasti esillä julkisuudessa. Hyvä niin. Vaikka kauppa muodostaakin vain osan yhdyskuntarakenteita koskevasta problematiikasta, se on osaltaan nostanut koko kysymyksen poliittiselle agendalle. Kaupan sijaintiratkaisut on myös usein esim. asuntotuotannon sijoittumista helpommin miellettävä kysymys. Meidän tehtävänämme on nyt hyödyntää tämä aiheeseen liittyvä kiinnostuksen kohoaminen.

Ympäristöministeriö on viime viikolla lähettänyt alueellisille ympäristökeskuksille kirjeen, jossa niitä pyydetään kartoittamaan toimialueellaan vireillä olevat merkitykseltään seudulliset kauppahankkeet. Ympäristökeskuksia on lisäksi pyydetty arvioimaan vähittäiskaupan suuryksiköiden sijainninohjauksen toimivuutta. Tavoitteena on saada valtakunnallinen kokonaiskuva siitä, millaisia hankkeita eri puolilla Suomea on vireillä ja miten kaupan sijainninohjaus tällä hetkellä toimii. Vastauksia on pyydetty kesäkuun loppuun mennessä. Jo alkusyksystä on yhteenvedon ja mahdollisten toimenpidesuositusten aika.

Miksi juuri kauppakeskuksiin on kiinnitetty näin suurta huomiota? Taustalla on kaupan viime aikainen kehitys. Kaupan hankkeiden mittakaava on kasvanut rajusti. Eri puolilla Suomea on suunnitteilla ennen näkemättömän suuria kauppahankkeita. Hankkeiden kokoluokka liikkuu 100 000 kerrosneliömetristä jopa 300 000 kerrosneliömetriin. Hankkeiden koon kasvaessa ovat kasvaneet myös vaikutukset yhdyskuntarakenteeseen ja liikenteeseen.

Kaupan sijaintiratkaisuilla on entistä suurempi merkitys yhdyskuntarakenteen eheyttämistä ja ilmastonmuutoksen hillintää koskevien tavoitteiden toteuttamiseen. Kaupan sijainti vaikuttaa ratkaisevasti sekä ajettuihin kilometreihin että kulkutapaan. Pahimmillaan yhdenkin mittaluokaltaan merkittävän kaupan yksikön sijoittaminen rakenteessa väärään paikkaan voi eliminoida tulevaisuuden mahdollisuudet luoda rakenteeltaan eheitä ja ympäristöä säästäviä yhdyskuntia.

Yhdyskuntien tulisi toimia, vaikka henkilöautolla liikkuminen kohtaisi tulevaisuudessa rajoituksia. Asutuksen keskellä, hyvien joukkoliikenneyhteyksien piirissä sijaitseva kauppa säilyttää asiakkaansa ja kannattavuutensa paremmin myös olosuhteiden muuttuessa. Sijainnista johtuvat erot kaupan saavutettavuudessa ovat huimia. Lempäälän Ideaparkista kolmen kilometrin etäisyydellä asuu vajaat 4000 henkeä, kun vastaava luku on Helsingin Itäkeskuksessa yli 75 000.

Elävät kaupunkikeskustat ja toimivat lähikauppapalvelut ovat myös osa eurooppalaista kulttuuriperintöä, jota valistuneimmat amerikkalaisetkin tulevat oikein rapakon takaa ihastelemaan. Kaupan rakenteiden merkitys niin ilmaston kannalta kuin koko elämänmuodomme kehittymiselle on yksinkertaisesti niin suuri, ettei sitä kerta kaikkiaan voi eikä saa jättää kaupan itsensä harteille.

Maakuntakaavat ovat avainasemassa megaluokan kauppahankkeiden kaavoituksessa. Niiden ohjauksesta ympäristöministeriö kantaa vastuunsa. Moni asia on jäänyt kuitenkin kuntien yleis- ja asemakaavoissa ratkaistavaksi, esimerkiksi hankkeiden mitoitus. Ympäristökeskukset joutuvat kaavaohjauksessa isojen asioiden eteen: onko kyseessä seudullisesti merkittävä hanke, onko se maakuntakaavan mukainen, toteutuvatko valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet ja kaavojen yhdyskunta-rakennetta, liikennettä ja palvelujen saavutettavuutta koskevat sisältövaatimukset?

* * * * * * * * * *

On selvää, että ilmastonmuutoksen haasteisiin vastaaminen edellyttää nopeita toimia edellä kuvattujen ilmiöiden – yhdyskuntarakenteen hajautumisen, joukkoliikenteen toimintaedellytysten heikkenemisen ja kaupan suuryksiköiden ongelmallisen sijoittumisen – pysäyttämiseksi. Tässä mielessä valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden tarkistaminen ei olisi voinut osua parempaan ajankohtaan. Se tarjoaa osaltaan vankan perustan määrätietoiselle suunnan muutokselle tai itse asiassa jo valitun suunnan kirkastamiselle ja sen vaikuttavuuden vahvistamiselle.

VAT:t ovat järeä mutta myös reilu alueidenkäytön ohjausväline. Järeys liittyy tietysti tiukkoihin oikeusvaikutuksiin. Kaavoituksessa ja valtion viranomaisten toiminnassa on tehtävä ratkaisuja, joilla edistettävä tavoitteiden toteutumista. Reiluus liittyy VAT:n rooliin alueidenkäytön ohjauksen ennakoivana välineenä. Kunnilla ja maakuntien liitoilla samoin kuin valtion viranomaisilla on ennakkoon tiedossa ne tavoitteet, jotka suunnittelussa on otettava huomioon.

Runsaan seitsemän vuoden kokemusten pohjalta voidaan sanoa, että tavoitteet ovat osoittautuneet tarpeelliseksi alueidenkäytön välineeksi. Tavoitteet ovat vaikuttaneet erityisesti maakuntakaavoitukseen. Ilmastonmuutoksen haasteiden edessä on kuitenkin todettava, että vuonna 2000 päätettyjen tavoitteiden huomioon ottaminen kaavoituksessa jättää runsaasti parantamisen varaa.

Ilmastonmuutoksen hillintä ei ollut poliittisen keskustelun kohteena vuosituhannen vaihteessa, kun nykyisiä tavoitteita valmisteltiin ja niistä päätettiin. Ilmasto- ja energiakysymysten nousu asialistan kärkeen on aiheuttanut ensisijaisen tarpeen tavoitteiden tarkistukseen. Alueidenkäytössä ja tarkistetuissa tavoitteissa ilmastonmuutoksen hillintä kulminoituu yhdyskuntarakenteeseen ja liikenteeseen.

Yhdyskuntarakenteen eheyttämisen ja liikennemäärien hillinnän tarve ovatkin tavoitteiden tarkistuksen läpileikkaavia teemoja. Liikenteen määrän lisäksi myös sillä, millä välineellä tai kulkumuodolla liikkuminen tapahtuu, on suuri merkitys päästöjen syntyyn. Tämän vuoksi tavoitteiden tarkistamisessa painottuu vahvasti kevyen ja joukkoliikenteen, erityisesti raideliikenteen edistäminen alueidenkäytössä.

Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden käsittely eduskunnassa on äskettäin saatu päätökseen. Eduskunta totesi, että tarkistusehdotus tarjoaa hyvän pohjan valtioneuvoston päätökselle. Hyvin seikkaperäisessä lausunnossaan eduskunta otti vahvan myönteisen kannan keskeisiä tavoitteita koskeviin tarkistuksiin. Eduskunta kiinnitti huomiota siihen, että ilmastonmuutoksen hillintää koskevat tavoitteet voivat olla myös taloudellisesti perusteltuja, koska ne edistävät elinkeinojen kehittämisedellytyksiä ja taloudellista kasvua.

Tavoitteiden monivaiheisen valmisteluprosessin, laajan sidosryhmäyhteistyön, lausuntokierroksen myönteisen palautteen ja eduskunnan vahvan tuen jälkeen voidaan perustellusti sanoa, että valtakunnallisilla alueidenkäyttötavoitteilla on takanaan erittäin vahva tuki. Valtioneuvoston päätös tarkistetuista tavoitteista on tarkoitus tehdä ensi viikolla.

Tavoitteiden linjaukset on kuitenkin myös tehtävä todeksi erilaisissa kaavoissa ja valtion viranomaisten toimissa. Eduskunnan tuki velvoittaa meitä pitämään riman korkealla. Lipsumiseen ei ole varaa, sillä tavoitteiden vaikuttavuutta on parannettava nykyisestä oleellisesti.
Lainsäädäntö antaa kunnille ja maakunnille laajat valtuudet maankäytön suunnittelussa. Valtaan liittyy kuitenkin aina vastuu. Rajoja valtuuksille määrittelevät muun muassa VATit. Niiden valvonnassa ympäristöhallinnon kaavaohjauksen rooli nousee entistäkin merkittävämmäksi.

Sataprosenttisesti emme pysty VATtienkaan avulla varmistamaan kestävän kehityksen mukaista alueidenkäyttöä, mutta ne näyttävät suunnan ja reunaehdot sille, mihin pitää pyrkiä. Niiden nojalla voimme myös tehokkaasti puuttua kaikkein ongelmallisimpiin suunnitelmiin.

Kuntien ja maakuntien kaavoituksen ohjaaminen on vaativa tehtävä. Ympäristöhallinto leimautuu helposti kehityksen jarruksi tarttuessaan suunniteltujen hankkeiden tai kaavaratkaisujen kielteisiin ympäristövaikutuksiin ja puutteellisiin selvityksiin. Toimintamme perustuu kuitenkin lakiin ja sen käyttöömme antamiin instrumentteihin ja ennen kaikkea pyrkimykseen suojella yhteiskunnan kokonaisetua. Velvollisuutemme onkin vahvistaa ja jämäköittää ohjaustamme.

Tarpeen niin vaatiessa joudumme kantamaan myös sen epäkiitollisen roolin, joka lankeaa ”ein” sanojalle. Mitä paremmin huoli yhdyskuntarakenteiden hajautumisesta kentällä mielletään, sitä pienempi tämä tarve kuitenkin on.

On myös huomattava, ettei se ole yksittäisen kunnan tai vaikkapa kauppakeskusyrittäjänkään intressissä, että vaikkapa jokin konkreettinen hanke kaatuu sen jälkeen kun sen suunnitteluun on jo käytetty runsaasti aikaa ja rahaa. Kyse on siksikin korostetusti yleisestä valituksesta ja ennakko-ohjauksesta.

* * * * * * * * * *

Alueellisilla ympäristökeskuksilla on tärkeä rooli myös rakennusten energiatehokkuuden parantamisessa. Rakentamisen ohjauksessa kuntien rakennusvalvonta on se, joka yhteen sovittaa ja päättää. Alueellisen ympäristökeskuksen rooli on huolehtia siitä, että kunnissa on tarvittavaa tietoa käytössään. Viimeisen vuoden aikana kaikissa ympäristökeskuksissa onkin pidetty yksi tai useampi koulutustilaisuus alueen kunnille aiheena uudet energiamääräykset, energiaselvitys ja energiatodistus.

Näyttää kuitenkin siltä, että tämä ei ole ollut riittävää. Vuoden alusta tuli voimaan vaatimus energiatodistuksen tekemisestä yhdistettynä energiaselvitykseen. Rakennusvalvonta monessa kunnassa on ottanut tämän tehtävän vakavasti, kouluttautunut tehtävään ja alkanut vaatia asiakkailtaan näitä selvityksiä. Mutta edelleen meille tulee paljon valituksia siitä, että energiaselvityksen teko on liian hankalaa ja että energiatodistus tulee kalliiksi.

Energiaselvitys ja – todistus nähdään usein turhana kustannuksena. Esimerkiksi neljännes kaikista rakentamisen normitalkoiden ammattilaisvastaajista piti näitä kustannuksia tarpeettomina. Toisaalta monissa vastauksissa myös todetaan, että näistä asioista on puhuttava enemmän.

Meidän tulee siis pohtia tarkkaan, millä keinoilla saamme rakentajat ymmärtämään edessämme olevat haasteet. Rakennusvalvonta on erittäin suuressa roolissa, ja se tarvitsee ehdottomasti tuekseen alueellisen toimijan. Tiedän, että alueellisissa ympäristökeskuksissa on resurssipulaa rakentamisen ohjauksen suhteen. Ilmastonmuutoksen hillinnässä ja siihen sopeutumisessa meillä on kuitenkin myös rakennuskannan osalta suuret haasteet edessämme, ja tämän tulee näkyä myös alueellisten ympäristökeskusten toiminnassa.

Kiinteistöt käyttävät 40 % kaikesta energiasta Suomessa. On erityisen tärkeää, että kaikissa uusissa tai peruskorjaukseen tulevissa hankkeissa energiatehokkuutta parannetaan. Vuoden 2010 alusta voimaan tulevat 30 – 40 %:lla tiukennettavat määräykset edellyttävät myös uutta koulutus- ja ohjauspanostusta.

Olen jo aikaisemmin linjannut, että energiamääräysten tiukentaminen ei jää tähän, vaan että siirrymme vuonna 2012 jälleen uusiin määräyksiin. Näissä tarkastelun kohteeksi otetaan energiatehokkuuden edelleen parantamisen ohella kokonaisenergian käyttö ja mittariksi primäärienergian kulutus. Tässä riittää opeteltavaa. Tarkoitukseni on että uudet määräykset annetaan aina noin vuosi ennen kuin tulevat voimaan ja valmistelukin tehdään mahdollisimman avoimesti. Näin kaikille osapuolille annetaan riittävä aika varautua tulevaan.

Alueellisten ympäristökeskusten on herätettävä kuntien rakennusvalvonnat herättämään rakennusalan toimijat uusien tiukempien määräysten aikakauteen. Tiukentuvat määräykset tuovat uusia haasteita ei vain energiatehokkuuden kannalta vaan myös kustannustehokkuuden ja erityisesti rakenteiden kosteusteknisen toimivuuden kannalta. Tämä tarkoittaa muun muassa sitä, että rakenteiden on toimittava pienemmällä energialla ja että rakenteet on suunniteltu ja rakennettu siten, että kosteus ei tule aiheuttamaan ongelmia. Runkorakenteiden paksuneminen vaatii myös uutta suunnittelua.

Miksi meillä sitten on niin suuri kiire ohjata uudisrakentaminen matalammalle energiatasolle? Ilmastoneuvottelut suuntautuvat seuraavassa vaiheessa vuoteen 2050. Olemme arvioineet, että puolet vuonna 2050 käytössä olevista rakennuksista rakennetaan tämän päivän jälkeen. Tänä ja viime vuonna rakennetut talot tulevat juuri ja juuri korjausikään ennen vuotta 2050, jolloin ne itse asiassa jäävät eniten energiaa käyttäviksi rakennuksiksi. Selvää on että tätä vanhemmat korjataan lähivuosina tai ainakin vuoteen 2050 mennessä.