Puheet Yleistä

Uudenmaan liiton seminaari

Ajankohtaista kauppakysymyksistä

Hyvät seminaarin osanottajat,

Kotimaiset ja kansainväliset tutkimukset osoittavat kiistattomasti, että kaupan sijainti yhdyskuntarakenteessa vaikuttaa merkittävästi liikenteeseen: sekä kauppamatkojen pituuteen että kulkutapaan. Pisimpiä ovat matkat keskustojen ulkopuolisiin hypermarketteihin ja kauppakeskuksiin ja ne tehdään pääsääntöisesti henkilöautolla. Kaavoituksessa tehtävillä kauppapaikkojen sijaintia koskevilla ratkaisuilla vaikutetaan siten merkittävästi asiointiliikenteeseen: jatkuuko nykyinen kehitys vai saadaanko liikenteen kasvu taittumaan?

Keskustelu suurista kaupan hankkeista ja niiden vaikutuksista käynnistyi toden teolla noin vuosi sitten. Uskon että käyty keskustelu on lisännyt ymmärrystä asiasta. Silti myös hämmennys on lisääntynyt. Ainakaan kaikki eivät ota uskoakseen, että kysymys on vakavasta asiasta. Kovin moni tuntuu edelleen ajattelevan, vaikka asian periaatteellisesta puolesta voisikin olla samaa mieltä, kaikki nämä periaatteet saavat väistyä, jos omalle kylälle on suunnitteilla jokin mittava hanke.

Koko viime vuosi on ilahduttavassa määrin kuitenkin keskusteltu myös laajemmin ilmastonmuutoksen hillinnästä, yhdyskuntarakenteen eheyttämisestä ja välttämättömyydestä leikata muun muassa liikenteen päästöjä. Samassa yhteydessä on yhä useammin ja yhä aiheellisemmin kysytty onko yhdyskuntien kehitys kulkemassa päinvastaiseen suuntaan kuin, mitä ilmastonmuutoksen hillintä edellyttäisi? Myös kysymyksiin lähipalveluiden turvaamisesta, ikääntyvän väestön kauppapalveluiden tarkoituksenmukaisesta järjestämisestä ja jopa eurooppalaisen elämänmuotomme perusteista on ilahduttavasti otettu kantaa.

Linjauksiakin on tehty ja tarkistettu. Hallitus hyväksyi viime vuoden lopulla niin pitkän aikavälin ilmasto- ja energiastrategian kun tarkisti valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteitakin. Nämä ovat merkittäviä, mutta myös velvoittavia asiakirjoja. Teeman ympärillä päätöksiä tekevien ja niitä valmistelevien kannattaa tutustua näihin ja ennen kaikkea ottaa ne tosissaan.

Taloudellisen tilanteen osalta elimme viime vuonna täysin toisenlaisissa olosuhteissa kun tänään.
Tämä antaa meille nyt hieman paremmat edellytykset pysähtyä aidosti miettimään niin yhdyskuntiemme kehityksen suuntaa, olemassa olevan lainsäädännön sisältöä kun sen uudistustarpeitakin. Nousukauden huipun pahimmat ylilyönnit ja hurjimmat skenaariot on nyt myös markkinatoimijoiden osalta pääosin pistetty hyllylle lepäämään. Lähivuodet on nyt käytettävä sen arviointiin, mitkä näistä hankkeista tulee jättää pysyvästi lepotilaan.
Vuoden takaiseen tilanteeseen verrattuna olemme mielestäni joka tapauksessa päässeet paljonkin eteenpäin. Ilmiön laajuus ja merkittävyys on tiedossamme. Matti Auran johtama työryhmä arvioi parhaillaan kaupan ohjauksen vaikuttavuutta ja ajanmukaisuutta. Työryhmältä odotetaan ehdotuksia elokuun lopulla.

Ympäristöministeriö kokosi alueellisten ympäristökeskusten avustuksella viime vuonna tiedot suunnitteilla olevista seudullisista kaupan hankkeista. Selvitys toi esiin kolme asiaa:

1. suunnitteilla olevien liiketilojen mittakaavan kasvun,
2. uuden liiketilan huomattavan ylimitoituksen ja sen että
3. useiden suurten hankkeiden sijainti yhdyskuntarakenteessa oli ongelmallinen.

Selvityksen mukaan kauppahankkeiden koko oli kymmenkertaistunut 2000-luvun aikana. Ympäristöministeriön selvityksen noin 200 kohdetta käsittävässä aineistossa oli yli 30 kerrosalaltaan vähintään 50 000 neliömetrin hanketta. Kooltaan vähintään 100 000 kerrosneliömetrin hankkeita oli kaikkiaan kymmenen. Suurimmat ylsivät jopa 300 000 kerrosneliöön.

Edellisen kerran kaupan hankkeista koottiin tietoja kymmenen vuotta sitten. Suurimmat hankkeet olivat tuolloin kokoluokaltaan 10 000 -15 000 kerrosneliötä. Suurin yksittäinen hanke – Kauppakeskus Ison Omenan asemakaava – oli kerrosalaltaan 60 000 neliötä.

Mainitun selvityksen mukaan uutta liiketila oli suunnitteilla kaksinkertainen määrä lähimmän kymmenen vuoden tarpeeseen nähden. Vastaava ylimitoitus esiintyi useilla suurilla kaupunkiseuduilla. Arvio ei sisällä voimassa olevien asemakaavojen sisältämää kaavavarantoa, joten ylimitoitus lienee todellisuudessa vielä suurempi.

On selvää, että kaupan konseptien muuttuminen on vakavasti otettava realiteetti. Laajat tuotevalikoimat, laadukkaat tuotteet ja edulliset hinnat ovat merkittäviä arvoja kaupan palveluja kehitettäessä. Kuluttajien etu on myös, että tarjolla on erilaisia vaihtoehtoja. Näiden lisäksi kauppaan liittyy kuitenkin myös monia muita yhteiskunnallisia intressejä.

Markkinatalous perustuu kilpailuun ja alan toimijoiden innovatiivisuuteen, mutta kilpailun pelisääntöjen luominen kuuluu yhteiskunnan tehtäviin. Näiden pelisääntöjen tulee olla samat kaikkialla ja niitä tulee myös noudattaa.

Yksikkökoon kasvu lisää kaupan vaikutuksia yhdyskuntien kehitykseen, yhdyskuntarakenteeseen ja liikenteeseen. Hallituksen pitkän aikavälin ilmasto- ja energiastrategia asettaa liikenteelle 15 prosentin päästövähennystavoitteen. Tavoitteen toteuttaminen edellyttää, että onnistumme vähentämään liikennettä, myös asiointiliikennettä. Haaste on kova. Valtakunnallisen henkilöliikennetutkimuksen mukaan asiointiliikenne on ollut vapaa-ajan liikenteen ohella nopeimmin kasvava liikenteen osa.

Asetelman haasteellisuutta kuvastaa se, että ympäristöministeriön selvityksen mukaan monet suurimmista suunnitteilla olevista hankkeista sijaitsivat ongelmallisesti paikoissa, joissa asiointi tulisi käytännössä olemaan henkilöautoliikenteen varassa.

Yksikkökoon kasvun takia kauppaa koskevat ratkaisut vaikuttavat kaupunkiseutujen yhdyskuntarakenteeseen ja maakunnan aluerakenteeseen. Tämän vuoksi maakuntakaavoituksella on entistä suurempi merkitys kaupan ohjauksessa. Kaupan viimeaikainen kehitys on kuitenkin päässyt yllättämään sekä kaavoitusviranomaiset että ympäristöhallinnon.

Nykyiset voimassa olevat maakuntakaavat ohjaavat vähittäiskaupan suuryksiköiden sijaintia ja joissain tapauksissa myös niiden toteutuksen ajoitusta. Ne eivät sen sijaan ohjaa suuryksiköiden mitoitusta. On katsottu, että mitoitus voidaan ratkaista lähempänä toteutusta kuntien yleis- ja asemakaavoissa. Nykyisessä tilanteessa, jossa suuryksikön koko voi olla vaikkapa 50 000, 100 000 tai 150 000 kerrosneliötä, tämä käytäntö johtaa moniin ongelmiin. Merkittäviä kaupunkiseutujen kehitystä, yhdyskuntarakennetta ja jopa maakunnan aluerakennetta koskevia seudullisia ratkaisuja tehdään yksittäisten kuntien päätöksillä.

Näin ei voi olla! Päätökset tulee pääsääntöisesti tehdä sillä tasolla, missä niiden vaikutuksetkin ilmenevät.

Ongelmana on myös kuntien heikko sitoutuminen maakuntakaavan kauppaa koskeviin ratkaisuihin. Ympäristöministeriön selvityksen mukaan viidennes valmisteilla olleista kauppaa koskevista yleis- tai asemakaavoista oli maakuntakaavan tai vielä voimassaolevan seutukaavan vastaisia.

Joissain tapauksissa kaavojen valmistelussa on jääty odottamaan maakuntakaavoitusta, joissain tapauksissa on lähdetty testaamaan kaavajärjestelmän rajoja. Kempeleen kunnanvaltuusto hyväksyi viime joulukuussa osayleiskaavan ja asemakaavan, jotka mahdollistavat kiistanalaisen yli 90 000 kerrosneliömetrin suuruisen kauppakeskus Zatelliitin toteuttamisen. Kunnan päätös johti Pohjois-Pohjanmaan ympäristökeskuksen valitukseen. Ympäristökeskus on hakenut päätökseen muutosta Oulun hallinto-oikeudelta muun muassa sillä perusteella, että kaavat ovat Pohjois-Pohjanmaan maakuntakaavan ja Oulun seudun kuntien yhteisen yleiskaavan vastaisia.

Vihtiin kaavaillun Ideaparkin osalta on sen sijaan toimittu asianmukaisesti. Uudenmaan liitto ei katsonut tarkoituksenmukaiseksi käynnistää erillistä Vihdin Huhmarin alueen käsittävää maakuntakaavan osittaista tarkistamista. Uudenmaan maakuntahallituksen päätös oli linjakas. Nyt kaupallisen keskuksen sijoittamismahdollisuudet selvitetään osana koko maakunnan käsittävää palveluverkkoselvitystä ja maakuntakaavan valmistelua, jolloin saadaan käsitys kaikkien Uudellamaalla suunnitteilla olevien hankkeiden yhteisvaikutuksista osana toimivaa ja kestävää alue- ja yhdyskuntarakennetta. Vihdin kaavaratkaisut odottavat nyt käynnistyneen selvitystyön ja kaavaprosessin tuloksia.

Merkittävät, vaikutuksiltaan seudulliset ja maakunnalliset kaupparatkaisut tulee tehdä maakuntakaavassa – ei yksittäisinä yhtä kuntaa koskevina päätöksinä. Tämä oli lähtökohtana myös ympäristöministeriön Pieksämäen kaupungin suostumuspyyntöä koskevassa ratkaisussa. Pieksämäen kaupunki oli pyytänyt ministeriön suostumusta osayleiskaavan hyväksymiseen voimassa olevasta seutukaavasta poiketen. Osayleiskaava olisi tarkoittanut vaikutuksiltaan ylimaakunnallisen kaupallisen keskuksen, Ideaparkin toteuttamista. Ministeriö katsoi, ettei suostumuksen myöntämiselle ollut lain tarkoittamia erityisiä syitä ja että asia on selvitettävä ja ratkaistava maakuntakaavalla.

Ympäristöministeriö vahvisti alkuviikolla Keski-Suomen maakuntakaavan. Maakuntakaavassa oli osoitettu lähes kaksikymmentä keskusta-alueiden ulkopuolelle sijoittuvaa seudullisesti merkittävää vähittäiskaupan suuryksikköä. Iso osa näistä oli sellaisia, joiden vahvistamiseen ei ollut juridisia edellytyksiä. Vahvistamatta jätettiin muun muassa Jyväskylän eteläpuolelle suunnitteilla olevalle nk. Eteläportin alueelle osoitetut kaksi suuryksikkövarausta. Alueelle kaavaillaan mittavaa kaupallista keskusta. Tuoreessa yleiskaavaehdotuksessa vähittäiskaupan suuryksiköille tarkoitetun liiketilan mitoitus on 160 000 k-m2. Kysymys on merkittävästä rakentamisen volyymistä siihen nähden, että kaupallisissa selvityksissä oli arvioitu uuden liiketilantarpeeksi Jyväskylän seudulla 145 000 k-m2.

Päätöstä tehtäessä jouduttiin vakavasti punnitsemaan, mitä valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden edistäminen ja kaavojen sisältövaatimukset todella edellyttävät kaavoitukselta. Keskeisiä perusteita ratkaisulle oli, että suunnitellut suuryksiköt sijoittuivat nykyistä yhdyskunta- ja palvelurakennetta hajauttavasti irralleen nykyisestä yhdyskuntarakenteesta. Sen vuoksi asiointi perustuisi pääasiassa yksityisautoiluun, mikä lisäisi liikennetarvetta ja liikenteestä ympäristölle aiheutuvia haittoja – mm. kasvihuonekaasupäästöjä. Tehdyt selvitykset eivät osoittaneet, että vähittäiskaupan suuryksiköiden toteuttaminen olisi kestävän kehityksen mukaista.

Ministeriö katsoi, ettei maakuntakaava näiltä osin edistä valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden toteuttamista siten kuin maankäyttö- ja rakennuslaki edellyttää. Lisäksi katsottiin, ettei maakuntakaava täytä sisältövaatimuksia, jotka koskevat maakunnan tarkoituksenmukaista alue- ja yhdyskuntarakennetta ja ympäristön ja talouden kannalta kestäviä liikenteen järjestelyjä.

Nyt käynnistynyt Uudenmaan maakuntakaavan uusi suunnittelukierros on tärkeä ja haasteellinen. Uudelta suunnittelukierrokselta odotetaan paljon, eikä pelkästään Uudenmaan osalta – niin merkittävää Uudenmaan tuleva kehitys on koko maan kannalta. On edistettävä kilpailukykyisen metropolialueen kehittymistä. Samalla on vastattava ilmatonmuutoksen haasteisiin: saatava yhdyskuntarakenteen hajautuminen pysähtymään, joukkoliikenteen käyttöaste nousuun jne. Kauppa olisi ohjattava paikkoihin, joissa se tukee edellä mainittuja pyrkimyksiä. Toisaalta: ajankohta on otollinen tuoreen otteen löytämiseen kaupan ohjaamiseen ja edellä kuvattujen karikoiden välttämiseen.

Kaupan ohjaus on keskeinen kysymys kaikilla suurimmilla kaupunkiseuduilla, mutta aivan erityisesti Uudellamaalla, jossa väestön ja ostovoiman määrä ja kasvu tarjoavat muuta maata laajempia mahdollisuuksia kaupan palvelujen kehittämiseen ja uuden liiketilan rakentamiseen. Ympäristöministeriön selvityksen mukaan yksin Helsingin seudun osuus koko maassa suunnitteilla olleesta uudesta liiketilasta oli kolmannes.

Päivän aiheena on maakuntakaavaa varten laadittavana oleva kaupan palveluverkkoselvitys. Ympäristöministeriö on eri yhteyksissä, opasjulkaisuissaan ja kaavaohjauksessa painottanut palveluverkkoselvityksen hyödyllisyyttä. Myös Matti Purasjoki korosti laatimassaan selvityksessä palveluverkkoselvitysten merkitystä nähden sen keskeisenä keinona luoda edellytyksiä toimivalle kilpailulle.

Kaupan palveluverkkoselvitys tuottaa tietoa vähittäiskaupan nykytilasta, kehitysnäkymistä ja kehittämistarpeista sekä palveluverkosta osana alue- ja yhdyskuntarakennetta. Tärkeä osa selvitystä ovat ostovoiman kehitystä ja liiketilantarvetta koskevat tarkastelut. Liiketilan tarpeen ennakointi, joka perustuu perusteltuun arvioon väestön ja ostovoiman kehityksestä, on entistä tärkeämpää, kun maakuntakaavalla pyritään ohjaamaan sijainnin ja ajoituksen ohella myös kaupan mitoitusta.

Tiedämme, että kaupan sijainti vaikuttaa ratkaisevasti asiointiliikenteeseen. En kuitenkaan muista nähneeni sellaista palveluverkkoselvitystä tai vaikutusten arviointia, joissa sijaintivaihtoehtojen vaikutuksia asiointiliikenteeseen olisi käsitelty päätöksentekijän kannalta ymmärrettävästi. Tämä on yksi niistä haasteista, joihin tässä työssä kannattaisi tarttua.

Haluan vielä erikseen korostaa maakuntakaavan kokonaisvaltaista otetta. Maakuntakaava ei voi olla kokoelma sen eri jäsenkuntien toiveista ja pyrkimyksistä piirrettynä samalla kartalle. Maakuntakaava ei voi olla sulle-mulle – periaatteella luotu yhdistelmä, jossa priorisointikyvyn tai poliittisen uskalluksen puutteen takia päädyttäisiin hyväksymään liiton eri kuntien tai eri alueiden hankkeita jonkinlaisessa tasapuolisuushengessä miettimättä kokonaisuutta.

Varsinkin kaikkein suurimmilla kauppahankkeilla on seudullisia, maakunnallisia ja jopa ylimaakunnallisia vaikutuksia. Siksi ne tulee sijoittaa koko maakunnan kannalta tarkoituksenmukaisiin paikkoihin. On myös hyvä huomata, ettei yhdelläkään kunnalla ole minkäänlaista objektiivista oikeutta saada alueelleen yhtään tällaista varausta, ellei se sopeudu asianmukaisesti kokonaisuuteen ja lainsäädännön asettamiin edellytyksiin.

Edellä aiemmin mainitsemani Keski-Suomen juuri vahvistettu maakuntakaava oli tässä suhteessa poikkeuksellisen surullinen esimerkki. Sitä tarkasteltaessa oli vaikea välttyä vaikutelmalta, että siinä oli kauppavarausten osalta hyväksytty enemmän tai vähemmän kaikki maakunnassa esitetyt toiveet. Kun Ympäristöministeriö joutui kaavaa vahvistaessaan arvioimaan näistä jokaisen lainmukaisuuden erikseen ja koska se tässä harkinnassa päätyi useammankin merkinnän osalta niiden lainvastaisuuteen ja täten vahvistamatta jättämiseen, voidaan kysyä muodostaako lopputulos enää kenenkään kannalta tarkoituksenmukaista kokonaisuutta.

Ympäristöministeriö ei voi kaavaa vahvistaessaan ja esimerkiksi havaitessaan jonkin kohteen lainsäädännöllisten edellytysten puuttuvan ryhtyä etsimään tälle vahvistamatta jätettävälle kohteelle vaihtoehtoista tai korvaavaa sijaintia yhdyskuntarakenteessa. Siksi järkevän, tasapainoisen ja ennen kaikkea lainsäädännön ja sen taustalla olevien kestävän kehityksen periaatteiden mukaisen kokonaisuuden rakentaminen on korostetusti maakunnan vastuulla. Tämä on vaikea ja vastuullinen tehtävä.

Se on kuitenkin selvää, että maakuntakaavan päätöksentekoprosessissa ei tulisi syyllistyä esimerkiksi aluepoliittiselta pohjalta kumpuavaan valintamenettelyyn, sillä kaavaa aikanaan vahvistettaessa Ympäristöministeriö voi ottaa ja ottaa huomioon vain sen kriteeristön, joka lainsäädännössä tähän on asetettu.

Matti Auran työryhmän työ saattaa johtaa myös lainmuutoksiin. Ajanmukainen lainsäädäntö luo puitteet hyvälle suunnittelulle. Haluan kuitenkin korostaa, ettei lainsäädäntö sellaisenaan vielä muuta mitään. Tarvitaan myös suunnittelun sisällön ja käytäntöjen uudistamista. Tällä hetkellä kaivataan kipeästi esimerkkejä siitä, miten kaupan palveluverkko voidaan liittää osaksi toimivaa ja kestävää alue- ja yhdyskuntarakennetta. Esimerkkejä kaivataan myös nykyistä tehokkaammista tavoista ohjata kauppaa maakuntakaavoilla. Tässä suhteessa odotan paljon alkaneelta uudelta maakuntakaavakierrokselta. Uudenmaan liitto on paneutunut työhön kunnianhimoisin tavoittein. Kiitos Uudenmaan liitolle ja sen asiantunteville virkamiehille tästä. On kaikki perusteet odottaa mielenkiintoisia tuloksia.