Puheet Yleistä

Suomen Nuorkauppakamarit ry:n 50-vuotisjuhlaseminaari, Helsinki

Johtajuus julkisen sektorin menestystekijänä

Julkisen sektorin osuus Suomen kansantaloudessa on tunnetusti suuri. Siksi sillä, miten julkinen sektori on organisoitu, miten tehokkaasti se toimii, ja miten sitä johdetaan, on poikkeuksellisen suuri merkitys – ei pelkästään julkisen sektorin itsensä, vaan koko kansantalouden kannalta.

Julkinen sektorimme pärjää kansainvälisissä vertailuissa hyvin. Korruptoituneisuutemme on ennätysalhaista ja byrokratiamme kaikesta huolimatta varsin vähäistä. Suomalainen virkamieskunta on perusrehellistä ja perustunnollista. Silti julkisen sektorin tuottavuutemme on yksityiseen sektoriin nähden luvattoman heikkoa.

Ikääntymisen, siitä seuraavan huoltosuhteen heikkenemisen ja erityisesti julkista sektoria uhkaavan työvoimapulan takia tilanteeseen on vihdoin havahduttu. Valtionhallinnossa on meneillään laaja tuottavuusohjelma. Kuntatasolla ravistellaan niin kunta- kuin palvelurakennetta. Johtajuudesta puhutaan kuitenkin aivan liian vähän.

Sinänsä lähtökohdan pitäisi olla itsestäänselvyys. Osakkeenomistajat odottavat, että yritystä johdetaan mahdollisimman tehokkaasti ja tuottavasti. Kansalaisten suhde julkisen sektorin toimintaan sijoittamiensa verovarojen käyttöön tulisi olla sama. Yhteisiä varoja tulisi hoitaa mahdollisimman tehokkaasti ja tuottavasti. Vastaavasti virkakoneiston tulisi suhtautua verovaroihin samalla vakavuudella kun yritysjohtaja suhtautuu osakkeenomistajiensa yhtiöön sijoittamiin varoihin.

Näin ei kuitenkaan ole. Ainakaan kaikissa tapauksissa.

Olen täysin vakuuttunut siitä, että julkinen sektori on pääosin miehitetty sinänsä kyvykkäillä johtajilla. Suomalaisen virkamieskunnan taso on pääsääntöisesti korkea. Osaamista, myös johtamisosaamista riittää ainakin periaatteessa. Perusongelma ei nähdäkseni olekaan suomalaisissa julkisen sektorin johtajissa sinänsä, vaan järjestelmässä, joka luo osin liian epämääräisen ja jopa vääristyneen taustan aidolle johtamiselle, ei motivoi johtamaan eikä ainakaan motivoi johtamaan samalla tavalla kun yksityinen yritys motivoi oman johtajansa.

Ensimmäinen selitys vallitsevalle tilanteelle löytyy tavoitteenasettelusta. Yksityisellä puolella perustavoite on kaikilla sama; hieman yksinkertaistaen osakkeenomistajien omistaja-arvon kasvattaminen. Julkisella sektorilla tavoitteenasettelu on huomattavasti monivivahteisempaa. Eri poliittisilla ryhmillä on erilaiset tavoitteet. Usein tavoitteita on useita vieläpä siten, ettei niiden painoarvoa ole voitu tai haluttu määritellä. Pahimmillaan tavoitteet ovat keskenään ristiriitaisia.

Demokratian luonteesta johtuu esim. se, että eri puolueet näkevät kysymyksen julkisen palvelutuotannon organisoinnista eri tavoin. Kaltaiseni porvarit kokevat, että julkisissa palveluissa olennaista on niiden laatu ja saatavuus, ja että se mikä tai kuka palvelut faktisesti tuottaa, on puhdas tarkoituksenmukaisuuskysymys. Olkoon tuottaja julkinen taho itse, jos se on tehokkain ja olkoon se yksityinen tai kolmas sektori, jos se pystyy tuottamaan saman laadullisesti määritellyn palvelun kustannustehokkaimmin. Kaikki eivät kuitenkaan ajattele samoin. Monille se, että julkinen sektori, useimmiten kunta, itse tuottaa ne palvelut, joista se on vastuussa, on itseisarvo.

Sinänsä molempien logiikoiden mukaan voidaan elää, ja niissä molemmissa on sijaa hyvälle johtajuudelle. Se, että koko organisaation tavoitteenasettelu on hämärä, ja poliittisten voimasuhteiden heilahteluille altis, tekee johtajuudesta kuitenkin varsin haasteellista. On vaikea johtaa organisaatiota, joka ei tiedä mitä se haluaa.

Poliittisen järjestelmän ja sitä seuraavan median omintakeinen keskinäissuhde luo ihan oman hämmennyksensä. Käytännössä julkiselle sektorille sellaisia arviointimittareita, jotka johtavat vääristyneeseen käsitykseen siitä, miten yhteisiä asioita pitää hoitaa ja millä mittareilla myös johtajuutta arvioidaan.

Tarkoitan tällä sitä, että lähes koko yhteiskunnan läpäissyt hyvinvointivaltion rakennuskilpailu on vääristänyt poliittisen kulttuurimme arvomaailman. Politiikasta on tehty puolueiden ja eri eturyhmien välistä kamppailua, jossa voitot ja tappiot mitataan uusien etuuksien määrässä ja kustannuksissa.

Itse kunkin ministerin onnistumista arvioidaan säännöllisesti hänen pääluokkansa kasvuprosentilla ja budjettiriihissä läpisaaduilla uudistuksilla. Eduskunnan valiokunnista puolestaan on tullut asiantuntijakaavun alle verhoutuneita edunvalvontaorganisaatioita, joiden missiona on taistella oman sektorinsa määrärahoista muita sektoreita vastaan. Voittaja on se, joka on saanut itselleen eniten varoja, ei se, joka toimii tehokkaimmin.

Oma osansa on medialla, joka väsymättä etsii voittajia ja häviäjiä kilpailussa, jonka pelisäännöt ovat vinoutuneet. Koska sankariksi nostetaan se ministeri, jonka hallinnonala on pysynyt budjetissaan tai joka budjettineuvotteluissa on onnistunut eniten säästämään veronmaksajien varoja? Yritysmaailmassa budjetissaan pysynyt johtaja yleensä palkitaan, politiikassa määrärahoihinsa tyytyväinen ministeri leimataan surkimukseksi.

Hieman kärjistäen voisi sanoa, että julkisella puolella on aivan liian usein kyse puhtaasta resurssitaistelusta, kun taas yksityisellä sektorilla kilpaillaan aikaansaaduista tuloksista ja mielellään vielä siitä, kuinka pienillä resursseilla ne on saatu aikaan.

Jokainen kunnallis- tai valtionhallinnon syövereihin hieman syvemmälle vihkiytynyt tietää minkälaisiin järjettömyyksiin tällainen ajattelutapa johtaa käytännön johtamisessa.

Julkinen hallintomme on puolillaan organisaatioita, jotka loppuvuodesta kissojen ja koirien kanssa etsivät kohteita, joihin saisi upotettua siihen mennessä käyttämättä mahdollisesti jäänet budjettivarat, jotta ei annettaisi mielikuvaa, että kyseinen organisaatio pärjäisi vähemmälläkin ja jotta vältettäisiin riski siitä, että seuraavan vuoden määrärahoja karsittaisiin.

Samassa tarkoituksessa tehdään kuitenkin vieläkin katalampia temppuja. Monet sektoriministeriöt ja kaupunkien virastot alibudjetoivat tahallaan joidenkin uudistuksiensa kustannukset, jotta saisivat valtiovarainministeriön tai kaupungin rahoitusjohdon hyväksymään suunnitelmansa. Kun kustannukset sittemmin osoittautuvat arvioituja suuremmiksi levitellään käsiä ja keksitään selityksiä tietoisina siitä, ettei poliittinen järjestelmä kykene luopumaan liian kalliiksi tulleesta hankkeesta.

Tätäkin moraalittomampaa on joidenkin pyrkimys säästää tahallaan väärin. Olen törmännyt useisiin julkisen hallinnon yksiköihin, jotka säästö- ja leikkauspaineiden alla eivät suinkaan edes pyri säästämään turhimmista, vaan jopa tärkeimmistä kohteista.

Jos kyse on – kuten kunnallishallinnossa usein on – lakisääteisistä menoista, kyseisiä säästöjä ei voida lopulta toteuttaa, vaan ne on joka tapauksessa maksettava, ylittivätpä ne vahvistetun budjetin kuinka paljon tahansa. Ja ellei kyse ole täysin väistämättömistä menoista, julkinen keskustelu pystyy kyllä – usein hieman autettuna – nostamaan mainitusta säästöstä niin ison julkisen metakan, että siitä on pakko luopua. Samalla budjettiin on kuitenkin peruuttamattomasti saatu ujutettua sellaisia vähemmän välttämättömiä määrärahoja, jotka olisi aikanaan voitu hyvin karsia ilman suurempia ongelmia.

On luonnollista ja ymmärrettävää, että yksityisen ja julkisen sektorin toimintalogiikat poikkeavat toisistaan. Johtajuudesta se tekee kuitenkin aika ajoin varsin hankalaa. Väärin olisi kuitenkin syyttää ainakaan virkamiesjohtajia tai -johtajuutta sinänsä, jos tavoitteenasettelu on metsässä.

Eräs läheinen ystäväni valittiin asiantuntijatehtävistä johtamaan noin sadan henkilön julkista organisaatiota. Parissa vuodessa hän uutteruudella ja määrätietoisuudella aikaansai yksikölleen kohtuullisen huomattavat säästöt ilman, että toiminta siitä mitenkään kärsi. Ystäväni koki siitä aluksi suurta mielihyvää, työ ja aikaansaadut tulokset palkitsivat itsessään tekijäänsä.

Ilo oli kuitenkin lyhytaikainen. Alaiset eivät tehostuneesta toiminnasta marisseet. Sen sijaan rinnakkaisyksikköjen piiristä alkoi valtava mussutus siitä, että näin toimien näytetään huonoa esimerkkiä, ja että se luo säästöpaineita myös oman organisaation ulkopuolelle. Vielä masentavampaa oli, kun oma esimies yhtyi tähän kritiikkiin ja antoi varsin selkeästi ymmärtää, ettei julkisen sektorin yksikön tehtävä ole säästää eikä tehostaa. Päinvastoin pitää pyrkiä maksimoimaan oma julkinen rahoituksensa, varsinkin kun ylemmät tahot eivät kuitenkaan salli säästettyjen varojen edes osittaista hyödyntämistä johonkin kyseisen yksikön kehittämiseen, vaan siirtävät säästyneet varat pahimmassa tapauksessa joidenkin sellaisten yksiköiden budjetteihin, jotka ovat hoitaneet asiansa kaikkein huonoiten.

Perusongelma ei olekaan se, että julkisen sektorin johtajat eivät olisi kykeneviä tai halukkaita tehostamaan ja järkevöittämään johtamiensa yksiköiden toimintaa, vaan se, että järjestelmä itsessään ei kannusta heitä siihen, eikä palkitse heitä hyvistä tuloksista.

En yritä sanoa, että kaikkialla julkisessa hallinnossa toimittaisiin näin. En myöskään halua liioitella tätä järjestelmävirhettä. Väitän kuitenkin, että julkisen hallinnon kannustin- ja palkitsemisjärjestelmät eivät yksinkertaisesti ole ajan tasalla.

Yritysjohdon palkitsemisjärjestelmistä voidaan olla montaa mieltä. Ne kuitenkin kiistatta ohjaavat johtajia toimimaan rationaalisesti ja tekemään parhaansa. Tällaista asennetta kaivattaisiin enemmän myös julkishallinnossa. Johtaminen voi olla menestystekijä vain, jos johtajuutta arvostetaan.

Virkamieskunnalla on maassa vahva rooli. Kyse ei ole siitä, että he vain toteuttaisivat poliittisen järjestelmän piirissä tehtyjä päätöksiä, vaan he myös luovat poliittista agendaa. Siksi poliittinen järjestelmä kiinnittää johtavia viranhaltijoita valitessaan huomiota paitsi johtajan kykyihin, hänen arvomaailmaansa.

Tämä on sinänsä ymmärrettävää, jopa hyväksyttävää. Poliittisella järjestelmällä tulee olla käytettävissään apparaatti, joka toteuttaa heidän haluamaansa politiikkaa. Ongelma syntyy kuitenkin siitä, että johtavaa virkamiestä ei aina nähdä ensisijassa johtajana. Häntä kohtaan asetetut odotukset ja ne kriteerit, joiden perusteella tehtyä työtä arvioidaan, eivät aina kohdistu johtajuuden peruskysymyksiin, vaan täysin muihin tekijöihin.

Puhtaasti poliittisten mandaattipaikkojen määrä on viime aikoina vähentynyt, varsinkin kunnallissektorilla. Tämä on tervettä. Silti sitä esiintyy aivan liikaa. Sinänsä poliittisen taustan omaaminen ei voi olla kenellekään rasite, ja tästäkin ryhmästä valikoituu oivia johtajia. Toisinaan mandatointi kuitenkin johtaa siihen, ettei kyseeseen tulevan ryhmän piiristä yksinkertaisesti löydy kovin kelvollista henkilöä, tai että kyseeseen tuleva ryhmä on muutoin tykästynyt henkilöön, jonka johtamisominaisuudet ovat heikkoja. Osa tältä pohjalta valituista kaiken lisäksi samaistuu siinä määrin vahvasti omaan taustaryhmäänsä, että samaistuminen varsinaisen työnantajan intresseihin jää joskus luvattoman vähäiseksi.

Todellisten pätevyysvaatimuksien sivuuttamisen ohella ja itse asiassa toisena ääripäänä on väärien kriteerien käyttö ja erityisesti ns. muodollisten pätevyyskriteerien ylikorostuminen.

Julkisen hallinnon avoimuuden ja väärinkäytöksien ehkäisemisen kannalta voi olla hyväksi, että nimityspäätöksistä voidaan valittaa, ja että valitukset käsitellään jopa yleisissä tuomioistuimissa. Tämän tyyppinen ajattelu kuitenkin johtaa näkemykseen, että rekrytointiprosessia voitaisiin arvioida joidenkin objektiivisten kriteerien avulla. Tämä taas johtaa siihen, että valintamenettelyt perustuvat liiaksi sellaisiin tekijöihin, jotka sinänsä voivat olla arvokkaita, mutta jotka sivuuttavat monesti paljon vaikeammin mitattavissa olevat johtajuusominaisuudet.

On selvää, ettei erilaisia tutkintoja ja oppiarvoja taikka työelämässä ja varsinkaan vaativissa tehtävissä vietettyjä vuosia tule vähätellä, mutta se, mitä ne kertovat oikeasta johtajuudesta, on jo kokonaan toinen asia.

Yksityisellä sektorilla on itsestäänselvyys, että johtajalla, hänen persoonallaan ja ylipäänsä johtajuudella on olennainen merkitys yrityksen merkitykseen. Hyvä johtaja saa joskus ihmeitä aikaiseksi, kun taas huono johtaja voi pilata hyvänkin liikeidean. Yleisesti myös hyväksytään, että johtajuuteen liittyvät perustekijät kuten vaikkapa työn organisointi ja ihmisten oikeakaltainen motivointi voivat olla yhtiön menestyksen kannalta avainasemassa.

Ei ole mitään syytä olettaa, ettei sama peruslogiikka toimisi myös julkisella sektorilla. On selvää, että johtajuus vaikuttaa olennaisesti myös julkisen yksikön menestykseen. On luonnollista, että esimerkiksi työn yleinen organisoiminen ja ihmisten motivointi heijastuu vääjäämättömästi myös julkisen sektorin menestykseen ja sitä kautta koko kansantalouden tilaan.

Julkisen sektorimme johtajuuden suurin ongelma ei ole huonot johtajat, vaikka varmasti niitäkin löytyy. Suurin ongelmamme on se, että aidolle johtajuudelle ei anneta kunnon edellytyksiä. Johtaminen on vaikeaa, jopa mahdotonta, ellei ole selvää yhteistä näkemystä siitä, mihin pyritään. Vaikea on myös nähdä, miten johtajat innostuisivat motivoimaan alaisiaan, jos järjestelmä ei – ainakaan optimaalisella tavalla – motivoi johtajia johtamaan.