Kaupunkiseutusuunnitelmat on tehty – mitä tämän jälkeen?
Arvoisa seminaariyleisö!
Kunta- ja palvelurakenneuudistus on kansallisesti merkittävä hanke, jonka onnistumiseen tarvitaan paljon tahtoa ja vielä enemmän rohkeutta. Tahtoa, koska rakenteiden muuttaminen on kuntakentällä vaikeaa. Rohkeutta, koska päätösten aikajänne ulottuu usean vaalikauden yli kauas tulevaisuuteen.
Seminaarin aihe on minulle mieluisa myös sisällöllisesti. Maankäytön, asumisen ja liikenteen kysymykset, joista kaupunkiseutusuunnitelmissa pääosin on kysymys, ovat keskeinen osa vastuualuettani ympäristöministeriössä.
PARAS-hankkeen tavoitteet ovat korkealla. Pyrkimyksenä on elinvoimainen, toimintakykyinen ja eheä kuntarakenne, laadukkaat, taloudellisesti tuotetut palvelut ja niiden saavutettavuus sekä kaupunkiseutujen yhdyskuntarakenteen toimivuus ja palvelujen käyttö kuntarajojen yli. Puitelain mukaan kunnan tulee muodostua työssäkäyntialueesta tai muusta sellaisesta toiminnallisesta kokonaisuudesta, jolla on taloudelliset ja henkilöstövoimavaroihin perustuvat edellytykset vastata palvelujen järjestämisestä ja rahoituksesta.
Kunnat ovat nyt suunnitelmansa esittäneet ja niiden arviointi on hyvässä vauhdissa ministeriöissä ja Kuntaliitossa. Kun arviointi on kesken, on liian aikaista tehdä niiden pohjalta kovin pitkälle meneviä johtopäätöksiä.
Jotain suunnitelmista kuitenkin jo irtoaa. Ensitiedot toimeenpanosuunnitelmista ja kaupunkiseutusuunnitelmista osoittavat ainakin, että kunta- ja palvelurakenneuudistuksen tavoitteisiin pääseminen ei ole helppo tehtävä ja että kunnat ja kaupunkiseudut ovat uudistusvalmiudeltaan kovin erilaisia.
Kuntarakenteen eheyttämien on alkanut monilla seuduilla lupaavasti, sillä kuntien määrä vähenee lähivuosina useilla kymmenillä, mutta paljon on myös sellaisia alueita, joissa suunnitelmilla on pyritty varmistamaan nykyinen tilanne ja torpedoimaan mahdollinen yhdistymisuhka.
Esimerkiksi vain pieni osa kaupunkiseutusuunnitelmakuntien vireillä olevista kuntaliitoshankkeista on sellaisia, joissa sekä keskuskaupunki että sen tärkeimmät kehyskunnat ovat mukana. Jossakin tapauksessa kehyskunnat ilmeisesti miettivät yhdistymistä keskenään vastustaakseen keskuskaupungin imua.
Tällaista kehitystä ei tule hyväksyä. Se ei ole kaupunkiseutujen kokonaisedun mukaista. On syytä muistaa, että lähtökohtaisesti kehyskuntien elinvoimaisuus on aina suorassa riippuvuussuhteessa keskuskaupungin menestymiseen ja vetovoimaan.
Onneksi päänavaajiakin löytyy, kuten Seinäjoen, Hämeenlinnan ja Jyväskylän seudut. Salon seudun suurkuntaliitoksen valmistelu on erinomainen esimerkki luottamuksen rakentamisen tärkeydestä kuntien yhdistymiseen pyrittäessä.
Myös palvelujen tuottamistapojen ja tuotantoprosessien tehostaminen on vasta alussa ja kaavailluissa yhteistoiminta-alueissakin on varmasti jatkossa perkaamista. On tärkeää, että ne tukevat eri palvelusektoreiden yhteistyötä ja että palvelujen tuottamisessa taloudellinen kontrolli on selkeä ja läpinäkyvä. Yhteistoiminta-alueilla se ei ole yksittäisen kunnan kannalta itsestään selvää.
Yhteistoiminta-alue voi olla myös askel kuntien yhdistymiseen joskus tulevaisuudessa. Siksi on tärkeää, että ne ovat toiminnallisesti selkeitä kokonaisuuksia eivätkä taktisia yhteenliittymiä.
Kaupunkiseutusuunnitelmissa on tunnistettu hyvin yhdyskuntarakenteen hallinnan tärkeys, mutta kuntakilpailu näyttää vaikeuttavan tehokkaimmin siihen vaikuttavien keinojen käyttöön ottamista. Tämä näkyy mm. asumisasioiden tarkastelussa, johon palaan esitykseni loppupuolella, ja varovaisuudessa seudullisen maapolitiikan ja maankäytön syventämisessä.
Myönteistä on, että kaikki seudut ovat esittäneet keinoja liikenteen yhteistyön parantamiseksi. Hienoa on myös se, että suunnitelmien laadintaan on osallistunut 50 kuntaa enemmän kuin mitä puitelaki edellytti. Kiinnostusta yhteistyöhön siis riittää.
Suunnitelmien tekemiselle varattu aika oli varsin lyhyt. Siksi on ymmärrettävää, että tulos vaihtelee sen mukaan, millaiset kehittämis- ja yhteistyövalmiudet kunnalla tai seudulla on. Onkin tärkeää, että suunnitelmien arviointiprosessissa nämä ja muut kipupisteet avataan. Yhtä välttämätöntä on tunnistaa ja välittää tietoa parhaimmista käytännöistä.
Hallitusohjelman toteuttamisen kannalta on tärkeää, että arviointi tuottaa aineistoa, jonka avulla voidaan arvioida puitelain tavoitteiden toteutumista niin kuntarakenteen, yhdyskuntarakenteen kuin palvelujenkin osalta.
Hallitushan valmistelee 2009 selonteon PARAS-hankkeesta ja voi sen yhteydessä päättää uusista toimenpiteistä, jos kunta- ja palvelurakenneuudistuksen vauhti uhkaa kunnissa ja kaupunkiseuduilla hiipua.
Hyvät kuulijat!
Kaupunkiseutusuunnitelmien suuntaaminen pääosin maankäytön, asumisen ja liikenteen kysymyksiin sekä palvelujen käyttöön kuntarajojen yli ei ole sattuma. Kaupunkiseutujen yhdyskuntarakenteen hajoaminen hankaloittaa kansalaisten elämää ja yritysten toimintaa, kiihdyttää ilmastomuutosta liikennetarpeen kasvaessa ja tuhlaa energiaa ja muita resursseja.
Kysymys on myös kansalaisten hyvinvoinnin perustasta. Toimiva yhdyskuntarakenne ja elinympäristön hyvä laatu auttavat perheiden omien tarpeiden ja työelämän vaatimusten yhteensovittamisessa ja tukevat turvalliseksi koettujen yhteisöjen syntymistä. Palvelujen käyttömahdollisuudet kuntarajojen yli helpottavat ajankäyttöä ja tehostavat palvelujen käyttöä.
Yhdyskuntarakenteen muutoksia on seurattu systemaattisesti vuodesta 1980 alkaen. Tuolloin asutus laajeni lähimaaseudulle lähes kaikilla kaupunkiseuduilla. 1990-luvun alun laman seurauksena rakentaminen hidastui ja kaupunkiseutujen väestökasvu kääntyi ns. sisäiseksi kasvuksi, jossa valtaosa kasvusta suuntautui olemassa olevalle taajama-alueelle. Tämä kehitys jatkui sitten koko 1990-luvun ajan.
Juuri saatujen uusimpien YKR-seurantatietojen mukaan tilanne on muuttunut jälleen huonommaksi. Väestökasvu on alkanut pursuta yhä enemmän uusille alueille taajamien reunojen yli huolimatta vilkkaasta täydennysrakentamisesta olemassa olevassa rakenteessa. Tilanteen voi jokainen havaita myös omin silmin liikkuessaan kaupunkien lievealueilla. Siellä väljä omakotiasutus leviää metsiin ja peltojen reunoille yhä kauemmas palveluista ja työpaikoista.
Helsingin seutu on tästä osuva esimerkki. Pääkaupunkiseutua ympäröivillä lievealueilla perinteiset kylät ovat kasvaneet pinta-alaltaan yhä laajemmiksi alhaisen tehokkuuden vyöhykkeiksi, kuten ohessa oleva karttakin osoittaa (liite). Viime vuonna Helsingin seudulle rakennettiin noin 2500 omakotitaloa. Niistä neljännes sijoittui asemakaava-alueiden ulkopuolelle. Kehyskunnissa tämä osuus oli peräti 35 %. Yli 40 %:n kuntia olivat mm. Kirkkonummi, Mäntsälä, Sipoo ja Vihti.
Yhdyskuntarakenteen hajoaminen näkyy ennen muuta liikennesuoritteessa. Tieliikenteen hiilidioksidipäästöt ovat 12 miljoonaa tonnia vuodessa ja ne ovat kasvaneet koko 2000-luvun ajan, vaikka moottoritekniikan kehitys on vähentänyt merkittävästi yksittäisen ajoneuvon päästöjä. Saavutettu hyöty on hävinnyt henkilöautojen koon ja määrän kasvuun sekä pidentyneisiin matkoihin.
Joukkoliikenteen käyttö on vähentynyt viime vuosina lähes kaikissa suurissa kaupungeissa. Liikenne- ja viestintäministeriön henkilöliikennetutkimuksen 2004-2005 mukaan kotimaan matkasuorite on kasvanut viidessä vuodessa henkilöautomatkojen lisääntymisen seurauksena 2 km/hlö/vrk. Tutkimusajankohtana se oli 42 km/henkilö/vrk, josta 32 km tehtiin henkilöautolla.
Nämä luvut jo yksistään osoittavat, että yhdyskuntarakenteen aiempaa parempi hallinta on välttämätöntä. On saatava aikaan uusi kehitysura, jossa eri toimenpiteet vaikuttavat samaan suuntaan, autoriippuvuuden vähenemiseen ja yhdyskuntien ekotehokkuuden paranemiseen.
Muutoksen aikaansaaminen ei ole helppo tehtävä. Yhdyskuntarakenne muuttuu hitaasti ja verkkaisesti muuttuvat myös kansalaisten asenteet ja arjen valinnat. Kun näin on, tarvitaan entistä havainnollisempaa tietoa hajanaisen yhdyskuntarakenteen vaikutuksista ja arviointia erilaisten kehittämislinjojen vaikutuksista.
On kehitettävä sellaisia maankäytön suunnitteluratkaisuja, jotka tukevat joukkoliikenteen edellytyksiä sekä polkupyöräilyä ja kävelyä. Kuopion kaupunkirakenteen ryhmittely jalankulku-, joukkoliikenne- ja autokaupunkiin on tästä erinomainen toimintamalli.
Kaupunkiseutusuunnitelma on parhaimmillaan strategisen suunnittelun ja kaavoituksen ohjelmoinnin työkalu, joka näyttää suuntaa seudun yhdyskuntarakenteen hallinnalle. On tärkeää, että seudulla on yhteinen visio ja näkemys siitä, miten sitä kohti edetään. Yhteisen tahtotilan ilmiasuna voi olla kehityskuva, rakennemalli tai oikeusvaikutteinen kaava. Sen tueksi tarvitaan monipuolista ja pitkäjänteistä maapolitiikkaa, jota seudun kaikki kunnat toteuttavat. Liikennejärjestelmäsuunnitelma aiesopimuksineen on hyväksi osoittautunut keino tehostaa joukkoliikennettä, mutta sen kytkentää maankäytön suunnitteluun tulee vielä parantaa.
Asuminen on tärkeä seudullinen kilpailutekijä. Monella kaupunkiseudulla asumisen seudullista järjestämistä on kuitenkin vaikeuttanut alueen kuntien välinen kilpailu asukkaista. Tätä kilpailua on käyty erityisesti keskuskaupungin ja ympäryskuntien välillä. Sen voikin osaltaan nähdä kaupunkiseutujen yhteisen asuntopoliittisen ja -strategisen suunnittelun vähäisyyden taustalla olevaksi tekijäksi.
Onkin tärkeää, että kaupunkiseuduilla tiedostetaan tulevaisuudessa nykyistä selvemmin, että niiden kilpailukyky rakentuu yhtenäisestä asunto- ja asioimis- ja työssäkäyntialueesta, jolla alueen palvelujen järjestämistä tarkastellaan seudullisesti asuinkuntakohtaisuuden sijaan.
Hyvä elinympäristö on asukkaiden hyvinvoinnin perusta. Seudun toimivuus rakentuu maankäytön, asumisen, liikenteen ja palvelujen kokonaisuudesta, sillä ne kaikki vaikuttavat toisiinsa ja ihmisten arjen sujumiseen. Monissa suunnitelmissa maankäytön, asumisen ja liikenteen tosiasiallinen yhteensovittaminen on kuitenkin jäänyt varsin ohueksi, ja vaarana onkin, että myös tulevaisuudessa eri sektoreiden keskinäinen vuorovaikutus jää ainakin osalla kaupunkiseuduista vähäiseksi.
Useilla seuduilla asumisen suunnittelu näyttäytyy maankäytön jatkeena, jolloin asumista tarkastellaan lähinnä asuntoalueiden maankäytöllisten kysymysten kautta eikä varsinaisesti asumisen näkökulmasta.
Toisenlaisiakin esimerkkejä toki löytyy. Muun muassa Oulun ja Joensuun kaupunkiseutusuunnitelmissa asumisen, liikenteen ja maankäytön yhteissuunnittelu on kirjattu selkeäksi suunnittelun periaatteeksi. Tampereen seudulla seudullinen yhteensovittaminen tapahtuu yhteisellä asunto- ja maankäyttöohjelmalla.
Useilla seuduilla myös asumista tulevien palveluiden kuntarajat ylittävä saatavuus on nostettu esiin kehittämisen kohteena ja esimerkiksi Joensuun seudulla vuokra-asuntomarkkinoita kehitetään luomalla keskitetty ja yhteinen asunnonhaku koko seudulle.
Kaupunkiseutusuunnitelmien mukaan asumisen yhteistyötä jatketaan useimmilla seuduilla jo aiemmin aloitetuilla tavoilla, joten uusien yhteistyöavauksien ja -mallien esittäminen jää vähäiseksi. Erityisiksi asumisen yhteistyökohteiksi suunnitelmissa erottuvat valtion lainoittama asuntotuotanto, sosiaalinen asuntotuotanto ja erityisryhmien asumisen järjestäminen.
Jyväskylän seudulla erityisryhmien asumisen järjestämisessä on nostettu esiin myös yhteistyö muiden palvelutoimijoiden kanssa ja asumisen liittyminen muun muassa sosiaali- ja terveystoimeen.
Asumisen osalta monet suunnitelmista ovat tavoitteiden osalta vielä kehittelyasteella ja vaativat jatkosuunnittelussa selkeyttämistä ja konkreettisten tavoitteiden kirjaamista. Yksityiskohtaisimmin asumisen tavoitteita on kirjattu Helsingin seudun neljäntoista kunnan jättämässä suunnitelmassa. Siinä on myös esitetty keinot, joilla valtion tukeman vuokra-asuntotuotannon 20 %:n osuuteen vuotuisesta 12 000–13 000 asunnon uustuotannossa pyritään.
Useilla seuduilla asumisen tavoitteiden ja keinojen konkretisointityö sekä tulevaisuuden haasteisiin vastaaminen, kuten asumisen yhteensovittamisen, mitoittamisen ja tavoitteiden määrittely, on jätetty seudullisen yhteisvastuullisen asuntostrategian laadinnan tai yhteisten asuntopoliittisten tavoitteiden määrittelyn yhteyteen. Kaupunkiseutusuunnitelmalla ei siis pyritäkään antamaan tarkkoja vastauksia asumisen tulevista tavoitteista. Tämä on tietysti ymmärrettävää aikataulun tiukkuuden vuoksi ja siksi että kaikki kaupunkiseudut ole olleet yhteistyön suhteen samalla viivalla. Monilla seuduilla jo olemassa olevia suunnitelmia tullaan myös täydentämään ja yhteistyötä tiivistämään.
Kaikki tämä kertoo joka tapauksessa siitä, että on löydetty yhteinen näkemys yhteistyön tarpeellisuudesta myös seudullisessa asumisen järjestämisessä. Tulevilla seudullisilla asumisen strategioilla on pystyttävä esittämään seudun asumisen suuntaviivat, joilla aidosti pyritään vaikuttamaan koko asuntomarkkina-alueen kehitykseen.
Tulevaisuuden keskeiseksi haasteeksi nouseekin siis se, kuinka asumisessa onnistutaan madaltamaan seudullisen yhteistyön esteitä ja näkemään aidosti yhtenäisen ja yksissä tuumin toimivan seudun mahdollisuudet.
Kaupunkiseutusuunnittelua jatkettaessa tarvitaan myös toimenpiteitä, joilla asumisen laadullinen kehittäminen ja erilaistuvien asumistarpeiden tyydyttäminen kestävällä tavalla ovat kiinteä osa seudun maankäytön suunnittelua. Se on iso haaste kuntakohtaisesti toimiville suunnitteluorganisaatioille. Asian ratkaisemiseksi tarvitaan kaupunkiseudun kuntien yhteistä tahtoa ja sitoutuneisuutta, taikka sitten hallinnollisten rajojen poistamista, jos ne vaikeuttavat kohtuuttomasti seudun järkevää kehittämistä.
