Puheet Yleistä

Kauppayhdistyksen seminaari, Helsingin yliopisto

Maankäyttö- ja rakennuslain muutostarpeet ja muutokset lähivuosina

Arvoisa seminaariväki

Muutamaa poikkeusta lukuun ottamatta varsinaiset kauppakeskukset sijaitsevat kestävän yhdyskuntakehityksen periaatteita noudattaen kaupunkien keskustoissa tai alakeskuksissa. Ne eivät ole hypermarketkeskusten tavoin hakeutuneet taajamien reunoille. Kauppakeskuksiin on helppo tulla myös joukkoliikennettä käyttäen ja niistä monien lähellä on asutusta myös jalankulkuetäisyydellä.

Yhteiskunnalliset tavoitteet kaupan sääntelyn taustalla

Kestävä yhdyskuntakehitys ja palvelujen saavutettavuuden turvaaminen ovat maankäyttö- ja rakennuslain kauppaa koskevien säännösten keskeiset yhteiskunnalliset tavoitteet. Tällä hetkellä ne ovat vielä polttavammin ajankohtaisia kuin lakia säädettäessä. Tämä liittyy kahteen ilmiöön ilmastomuutokseen ja väestön ikääntymiseen.

Sääntelyn perusajatuksena oli hillitä kaupan siirtymistä keskustoista ja asuntoalueilta kaupunkien tai taajamien reuna-alueille. Keskustoja haluttiin tukea ja niille annettiin etusija suurmyymälöiden (vähittäiskaupan suuryksiköiden kuten lakitermi kuuluu) sijaintipaikkana. Suurmyymälöiden sijoittamista keskustojen ulkopuolelle ei kielletty, mutta sen edellytykset oli aina erikseen selvitettävä kaavoituksella.

Ilmastomuutoksen torjuminen on tuonut kysymyksen kestävästä yhdyskuntarakenteesta uudella painokkuudella yhteiskunnalliseen keskusteluun. Muun muassa hallitusohjelmassa yhdyskuntarakenteen eheyttäminen nähdään yhtenä kaupunkipolitiikan keskeisenä tavoitteena. Suomen kansainväliset sitoumukset edellyttävät toimenpiteitä muun muassa liikenteen kasvihuonekaasupäästöjen vähentämiseksi. Tämä edellyttää liikenteen kasvun pysäyttämistä ja erityisesti henkilöautoliikenteen kasvun hillitsemistä. Yhdyskuntarakenteen eheyttäminen on tässä tärkeä keino.

Toistaiseksi liikenteen kasvun pysäyttäminen ei kuitenkaan ole onnistunut ja moottoriajoneuvoliikenteen kasvihuonekaasupäästöt ovat jatkaneet kasvuaan. Ostos- ja asiointiliikenne on puolestaan ollut yksi nopeimmin kasvavista henkilöautoliikenteen lohkoista viime vuosina.

Kaupan sijainti yhdyskuntarakenteessa vaikuttaa ratkaisevasti ostos- ja asiointiliikenteen suoritteisiin sekä kulkutavan valintaan. Esimerkiksi Tampereen kaupunkiseudulla 40 % ostos- ja asiointimatkojen liikennesuoritteesta (ajokilometreistä) syntyi matkoista keskustojen ulkopuolisille hypermarketalueille. Pääosa (85-90 %) marketalueille suuntautuvista asiointimatkoista tehtiin henkilöautolla. Ydinkeskustaan suuntautuvista asiointimatkoista vain 20 prosenttia tehtiin henkilöautolla. Yli puolet (60 %) matkoista tehtiin kävellen ja polkupyörällä. Joukkoliikenteen osuus oli 20 prosenttia.

Huoli palvelujen saatavuudesta on jatkossa entistä ajankohtaisempi muun muassa siksi, että vanhusten määrä kaksinkertaistuu lähitulevaisuudessa. Viime vuosina matkat ruokakauppaan ovat edelleen pidentyneet. Tilastokeskuksen tutkimuksen mukaan niiden suomalaisten osuus, joilla on alle 500 metrin kävelymatka lähimpään päivittäistavarakauppaan, oli vähentynyt vuosina 1999 – 2004 10 prosenttiyksiköllä 50 prosentista 40 prosenttiin. Yleisestä kehityksestä poikkesivat vain suuret kaupungit (Turku, Tampere, Oulu Kuopio, Jyväskylä, Lahti ja Pori). Tätä ehkä selittää se, ettei palveluverkko ole niissä harventunut samalla tavoin kuin pienemmillä paikkakunnilla ja maaseudulla. Ainakin osittain tämä on ollut aukiololainsäädännön ansiota.

Yhdyskuntasuunnittelun haasteita

Tarve ohjata kaupan sijaintia osana yhdyskuntarakennetta ei ole poistunut. Nykyisiä ohjausvälineitä tarvitaan edelleen. Jotta kehitystä osataan ohjata kestävään suuntaan, tarvitaan niiden lisäksi syvällisempää ymmärrystä yhdyskuntien kehitysdynamiikasta.

Suomessa on kehitetty kaupunkirakenteen analyysiin vyöhykemallia. Malli erottaa toisistaan jalankulkuun, pyöräilyyn, joukkoliikenteeseen ja henkilöauton käyttöön perustuvat vyöhykkeet. Mallin avulla voidaan tunnistaa erityyppisille toiminnoille – myös kaupalle – soveltuvia alueita yhdyskuntarakenteesta. Esimerkiksi sijoittamalla paljon työmatka- tai asiointiliikennettä synnyttävät toiminnot joukkoliikennevyöhykkeelle tuetaan joukkoliikennettä ja hillitään henkilöautoliikenteen kasvua.

Tai osataan välttää asutuksen laajentumista henkilöauton käyttöön perustavalla kaupunkivyöhykkeellä. Mallinnuksen avulla on mahdollistaa tunnistaa myös uusia kauppapaikkoja, jotka tukevat joukkoliikennettä ja ovat hyvin saavutettavissa myös muilla kulkutavoilla.

Kiinnostavan vertailukohdan vyöhykemallille tarjoaa Kööpenhaminan kaupunkiseudulle laadittu ”Fingerplan 2007”. Siinä kaupunkiseudun kasvua ohjataan sormiin, jotka raideliikenne liittää Kööpenhaminan keskustaan. Intensiivinen maankäyttö, suuret toimistoryppäät, tehokas asuntorakentaminen ja vähittäiskauppa saadaan sijoittaa enintään 600 metrin etäisyydelle asemista. Virkistys- ja viheralueet jäävät sormien väliin. Tanskalaiset uskovat, että tällainen rakenne tuottaa myös hyviä kauppapaikkoja.

Kaupan ja kilpailun työryhmä

Ympäristöministeriö asetti viime syksynä Kaupan ja kilpailun työryhmän. Työryhmän tehtävänä on arvioida nykyisen lainsäädännön vaikutuksia palveluverkon kehitykseen, kauppapalveluiden saatavuuteen ja eri myymälätyyppien kilpailutilanteeseen. Työryhmän tehtävänä ei ole tehdä esityksiä lainsäädännön muuttamiseksi. Sen odotetaan kuitenkin tunnistavan mahdollisia kehittämistarpeita sekä herättävän yhteiskunnallista keskustelua kaupan kehitykseen, kilpailun toimivuuteen ja sääntelyyn liittyvistä kysymyksistä. Työryhmän raportti valmistuu lokakuun loppuun mennessä.

Työryhmän perustamisen taustalla on valtioneuvoston viime vuonna eduskunnalle antama selonteko kauppaa koskevista kysymyksistä. Sen eduskuntakäsittelyssä todettiin, että kaupan suuryksiköiden sijoittumista ohjaava kaavoitusmenettely on toiminut kohtuullisen hyvin ja että se on ollut tarpeellinen muun muassa keskustojen palvelutarjonnan turvaamiseksi. Samalla korostettiin tarvetta tarkastella sääntelyä yhdyskuntarakenteen ohjaamisen ohella myös asiakkaiden ja kilpailun toimivuuden näkökulmasta. Kaupankäyntitavoissa, tavaravalikoimissa, kulutustottumuksissa ja ostoskäyttäytymisessä sekä väestön ikärakenteessa tapahtuneet muutokset piti ottaa huomioon.

Ympäristöministeriössä on selvitetty työryhmän tueksi kauppaa koskevien kysymysten käsittelyä maakuntakaavoissa, ohjauksen toimivuutta ja kilpailunäkökulman huomioonottamista. Selvitys on tuottanut mielenkiintoisia pohdintoja maakuntakaavoituksen kehittämisestä kaupan ohjaajana. Maakuntakaavojen suhde kauppapaikkoihin on usein ollut toteava: on otettu kantaa nykyisiin ja jo tiedossa oleviin hankkeisiin. Selvästi kaivataan vahvempaa, seudulliseen näkemykseen perustuvaa kehittämisotetta: muutosta aktiivisesti ohjaavaa kaavaa, joka samalla jättää joustoa toteutukseen.

Toinen tärkeä huomio on, että kilpailun toimivuuden tarkastelu on jäänyt taka-alalle maakuntakaavojen valmistelussa. Jatkossa joudutaankin pohtimaan, miten kilpailun toimivuuden tavoite voitaisiin tuoda kaavojen valmisteluun punnittavaksi muiden tärkeiden sisältötavoitteiden rinnalla.

Toinen kysymys johon on paneuduttu erillisessä selvityksessä on paljon tilaa vaativan erikoistavarakaupan tulkintaa. Selvityksen taustalla on niin kutsuttu toimialaliukuma. Myymälät laajentavat tuotevalikoimaa uusille toimialoille ja yhdistävät siihen myös palveluja. Sen arvioiminen kuuluuko yksittäinen myymälä paljon tilaa vaativaan erikoiskauppaan vai sääntelyn piiriin kuuluvaan vähittäiskauppaan vaikeutuu. Tämä erottelu on kuitenkin yksi nykyisen sääntelyn kulmakivistä. Toimialaliukuman taustalla on kilpailun kansainvälistyminen ja tarve kehittää uusia myymäläkonsepteja, jotka vastaavat kuluttajien tarpeita. Tässä yhteydessä joudumme pohtimaan, miten yhdistää sääntelyn tavoitteet ja samalla edistää kilpailua ja uusia innovaatiota.

Hyvät kuulijat,

Välittömiä kauppaa koskevia maankäyttö- ja rakennuslain muutostarpeita ei tällä hetkellä ole nähtävissä. Sen sijaan on tunnistettu kehittämistarpeita, jotka koskevat niin yhdyskuntasuunnittelun menetelmiä, kaavoituskäytäntöjä kuin lainsäädännön tulkintaakin. Mitä uutta kaupan ja kilpailun työryhmä tähän tuo, jää vielä nähtäväksi.